โครงการเมืองหลวงสำรองของไทย จากเพชรบูรณ์ถึงแนวคิดเมืองใหม่

แนวคิดเรื่องการย้ายเมืองหลวง หรือการตั้ง “เมืองหลวงสำรอง” ของไทย ไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่เป็นแนวคิดที่ถูกหยิบยกขึ้นมาหลายครั้งในประวัติศาสตร์ โดยเฉพาะในช่วงที่กรุงเทพฯ ต้องเผชิญปัญหาใหญ่ ทั้งภัยสงคราม น้ำท่วม ความแออัด แผ่นดินทรุด และความเสี่ยงด้านการบริหารราชการ

เรื่องนี้จึงไม่ได้เป็นเพียงคำถามว่า “จะย้ายเมืองหลวงไปที่ไหน” แต่ยังสะท้อนให้เห็นว่า ในแต่ละยุค รัฐไทยมองความเสี่ยงของกรุงเทพฯ อย่างไร และพยายามหาทางรับมือแบบไหน

เพชรบูรณ์ เมืองหลวงใหม่ที่เกือบเกิดขึ้นจริง

ครั้งหนึ่ง เพชรบูรณ์ เกือบได้เป็นเมืองหลวงใหม่ของไทย จุดเริ่มต้นของแนวคิดนี้มาจากสมัย จอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี ช่วงปี พ.ศ. 2483-2487 ซึ่งเป็นช่วงที่สถานการณ์โลกตึงเครียดมากจากสงครามโลกครั้งที่ 2

ในเวลานั้น ญี่ปุ่นเริ่มทำสงครามในเอเชียและแผ่อิทธิพลลงมาทางใต้ ประเทศไทยเองก็ประกาศเข้าร่วมกับฝ่ายอักษะ ทำให้กรุงเทพฯ ซึ่งตั้งอยู่บนที่ราบลุ่มเจ้าพระยา ใกล้ทะเล และเป็นที่รวมของสถานที่สำคัญทางราชการ กลายเป็นพื้นที่ที่เสี่ยงต่อการถูกโจมตีทางอากาศและทางเรือสูงมาก

ฝ่ายเสนาธิการทหารจึงประเมินว่า หากเกิดการทิ้งระเบิดครั้งใหญ่ กรุงเทพฯ จะป้องกันได้ยาก และอาจทำให้การบริหารราชการแผ่นดินหยุดชะงักทั้งหมด

จอมพล ป. จึงมีคำสั่งให้สำรวจพื้นที่ที่เหมาะสมสำหรับตั้งเมืองหลวงแห่งใหม่ เกณฑ์สำคัญคือต้องเป็นที่สูง มีภูเขาล้อมรอบ ป้องกันการรุกรานได้ง่าย มีทางถอย และไม่อยู่ในเส้นทางเดินทัพหลักของข้าศึก

ผลการสำรวจสรุปว่า จังหวัดเพชรบูรณ์ เหมาะสมที่สุด เพราะตั้งอยู่ในแอ่งที่ราบระหว่างทิวเขาเพชรบูรณ์ มีภูเขาล้อมเกือบรอบด้าน ทางเข้าออกมีจำกัด สามารถตั้งรับได้ดี อากาศไม่ร้อนจัดเหมือนที่ราบภาคกลาง และอยู่ห่างจากชายฝั่งทะเลมากพอที่จะลดความเสี่ยงจากการโจมตีทางเรือ

เมื่อเลือกพื้นที่ได้แล้ว รัฐบาลก็เดินหน้าเต็มที่ มีการประกาศพระราชกำหนดจัดระเบียบราชการบริหารนครบาลเพชรบูรณ์อย่างเป็นทางการ เรียกชื่อเมืองใหม่ว่า “นครบาลเพชรบูรณ์” แยกการปกครองออกมาเป็นเขตพิเศษ ไม่อยู่ใต้กระทรวงมหาดไทยโดยตรง แต่ขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี

มีการวางผังเมืองใหม่ ออกแบบสถานที่ราชการ ศาลากลาง และบ้านพักข้าราชการไว้เรียบร้อย พื้นที่ที่ถูกเลือกอยู่บริเวณอำเภอเมืองเพชรบูรณ์ปัจจุบัน แถบบ้านสะเดียงและตำบลใกล้เคียง เพราะเป็นที่ราบริมแม่น้ำป่าสัก พอจะหาน้ำใช้ได้

แต่โครงการดำเนินไปได้เพียงประมาณปีเศษ สถานการณ์สงครามก็เริ่มเปลี่ยนทิศ ญี่ปุ่นเริ่มเพลี่ยงพล้ำ ฝ่ายสัมพันธมิตรครองอากาศได้มากขึ้น และเริ่มมีเครื่องบินมาทิ้งระเบิดกรุงเทพฯ จริงตามที่เคยกังวลไว้

ขณะเดียวกัน การเมืองภายในประเทศก็สั่นคลอน จอมพล ป. ถูกกดดันอย่างหนักในสภา ทั้งเรื่องการย้ายเมืองหลวงที่ใช้งบประมาณมาก เรื่องการบริหารที่สร้างความเดือดร้อนให้ข้าราชการ และความไม่มั่นใจว่าโครงการนี้จะสำเร็จจริงหรือไม่

ในที่สุด เดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2487 จอมพล ป. ต้องลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐบาลชุดใหม่ของ นายควง อภัยวงศ์ เข้ามา และมีมติยกเลิกโครงการนครบาลเพชรบูรณ์ ให้ข้าราชการย้ายกลับกรุงเทพฯ พร้อมรื้อฟื้นหน่วยงานที่เพชรบูรณ์ลง

เหตุผลหลักที่แถลงคือ เพื่อประหยัดงบประมาณ และบรรเทาความเดือดร้อนของเจ้าหน้าที่ หลังจากนั้นเพชรบูรณ์ก็กลับไปเป็นจังหวัดปกติอีกครั้ง อาคารที่สร้างไว้บางส่วนถูกปล่อยทิ้งร้าง และปัจจุบันแทบไม่เหลือร่องรอยของเมืองหลวงสำรองในภาพเดิมให้เห็นมากนัก

นครนายก ลพบุรี และโคราช เมืองราชการเพื่อลดภาระกรุงเทพฯ

หลังจากแนวคิดเพชรบูรณ์จบลง เรื่องเมืองหลวงสำรองก็เงียบไปนาน ก่อนจะกลับมาเป็นที่พูดถึงอีกครั้งในช่วงปี พ.ศ. 2530-2540 ซึ่งเป็นยุคที่กรุงเทพฯ เติบโตเร็วมาก

ปัญหารถติด น้ำท่วม แผ่นดินทรุด ความแออัด และคุณภาพชีวิตในเมืองใหญ่ ทำให้หน่วยงานด้านผังเมืองและนักวิชาการหลายฝ่ายเริ่มเสนอว่า ไทยควรมีเมืองหลวงแห่งที่สอง หรืออย่างน้อยควรมีเมืองราชการแห่งใหม่ เพื่อกระจายความเจริญและลดความเสี่ยง หากกรุงเทพฯ เกิดวิกฤต

พื้นที่ที่ถูกพูดถึงบ่อยคือ จังหวัดนครนายก เพราะอยู่ไม่ไกลจากกรุงเทพฯ เดินทางประมาณชั่วโมงกว่า มีพื้นที่ราบกว้าง พ้นแนวน้ำทะเลหนุน และยังอยู่ในรัศมีที่สามารถเชื่อมต่อกับเขตเศรษฐกิจภาคตะวันออกได้

อีกพื้นที่คือ จังหวัดลพบุรี ซึ่งเคยเป็นเมืองหลวงเก่าสมัยสมเด็จพระนารายณ์มหาราช มีที่ตั้งอยู่บนที่ดอน น้ำไม่ท่วมง่าย และมีพื้นที่ของทหารจำนวนมากที่อาจใช้พัฒนาได้

นอกจากนี้ นครราชสีมา หรือโคราช ก็เคยถูกพูดถึงเช่นกัน เพราะถือเป็นประตูสู่อีสาน มีระบบคมนาคมพร้อมกว่าเมืองอื่น และเป็นเมืองใหญ่ที่รองรับการขยายตัวได้ในระดับหนึ่ง

แนวคิดในช่วงนี้ไม่ใช่การย้ายเมืองหลวงทั้งหมดแบบเพชรบูรณ์ แต่เป็นการย้ายศูนย์ราชการบางส่วนออกไปก่อน เช่น กระทรวงหรือหน่วยงานที่ไม่จำเป็นต้องติดต่อประชาชนโดยตรง เพื่อลดความแออัดในกรุงเทพฯ

สาเหตุสำคัญคือปัญหาคุณภาพชีวิตในกรุงเทพฯ ที่แย่ลงทุกปี บวกกับความกังวลเรื่องกรุงเทพฯ อาจเผชิญความเสี่ยงจากภาวะโลกร้อน น้ำทะเลหนุน และแผ่นดินทรุด

แต่เมื่อเข้าสู่ปี พ.ศ. 2540 ประเทศไทยเจอวิกฤตเศรษฐกิจต้มยำกุ้ง แผนการขนาดใหญ่ที่ต้องใช้งบประมาณมหาศาลจึงถูกพับเก็บไปโดยปริยาย

ท่าตะเกียบ ฉะเชิงเทรา เมืองใหม่ใกล้ภาคตะวันออก

อีกหนึ่งแนวคิดที่ถูกพูดถึงค่อนข้างมาก คือ โครงการเมืองใหม่ท่าตะเกียบ จังหวัดฉะเชิงเทรา ซึ่งถูกเสนอให้เป็นทำเลสำหรับตั้งศูนย์ราชการแห่งใหม่ หรือเมืองหลวงสำรองเพื่อลดภาระของกรุงเทพฯ

แนวคิดนี้ไม่ได้เริ่มจากรัฐบาลโดยตรงในตอนแรก แต่เริ่มจากกลุ่มนักวิชาการด้านผังเมือง นักเศรษฐศาสตร์ และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนพัฒนาพื้นที่ภาคตะวันออก ซึ่งมองว่า กรุงเทพฯ กำลังขยายตัวจนเกินขีดความสามารถของระบบโครงสร้างพื้นฐานจะรองรับได้

เหตุผลที่ทำให้ท่าตะเกียบถูกหยิบยกขึ้นมา มีหลายข้อประกอบกัน

ข้อแรกคือที่ตั้งของฉะเชิงเทรา อยู่ห่างจากกรุงเทพฯ ประมาณ 80-100 กิโลเมตร ใช้เวลาเดินทางราวชั่วโมงครึ่งถึงสองชั่วโมงในยุคนั้น ถือว่าไม่ไกลเกินไปสำหรับการติดต่อราชการ แต่ก็ไกลพอที่จะไม่ถูกรวมเป็นเนื้อเดียวกับกรุงเทพฯ จนเกิดปัญหาซ้อนทับกัน

ข้อสองคือลักษณะภูมิประเทศ อำเภอท่าตะเกียบตั้งอยู่ทางตะวันออกของจังหวัด ติดกับเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าเขาอ่างฤๅไน พื้นที่เป็นที่ราบเชิงเขา สูงกว่าระดับน้ำทะเลมากพอสมควร น้ำท่วมถึงยาก ต่างจากกรุงเทพฯ ที่เป็นพื้นที่ลุ่มต่ำและมีปัญหาแผ่นดินทรุด

ข้อสามคือศักยภาพการเชื่อมโยงกับเขตพัฒนาพื้นที่ชายฝั่งทะเลตะวันออก หรืออีสเทิร์นซีบอร์ด ซึ่งกำลังเติบโตมากในช่วงปี พ.ศ. 2530-2540 ทั้งนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด แหลมฉบัง และโครงข่ายถนนสายหลัก

การมีเมืองราชการใหม่อยู่ใกล้โซนอุตสาหกรรม จึงถูกมองว่าจะช่วยกระจายคน กระจายการจ้างงาน และลดการเดินทางเข้ากรุงเทพฯ ของคนทำงานได้บางส่วน

หลังน้ำท่วมใหญ่ 2554 แนวคิดเมืองหลวงสำรองกลับมาอีกครั้ง

หลังเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ปี พ.ศ. 2554 ซึ่งท่วมนิคมอุตสาหกรรมหลายแห่ง และสร้างความกังวลว่าอาจกระทบกรุงเทพฯ ชั้นใน แนวคิดเมืองหลวงสำรองก็ถูกหยิบยกขึ้นมาอีกครั้ง

มีการพูดถึงการศึกษาพื้นที่ในแนวแกนตะวันตกของประเทศ เช่น นครปฐม ราชบุรี กาญจนบุรี เพชรบุรี และประจวบคีรีขันธ์ เพราะอยู่ในพื้นที่ที่สูงกว่าระดับน้ำทะเลในหลายจุด และมีศักยภาพด้านยุทธศาสตร์ใหม่

อย่างไรก็ตาม แนวคิดดังกล่าวก็ยังไม่ไปถึงขั้นลงมือทำจริง เพราะการย้ายเมืองหลวงหรือสร้างเมืองราชการใหม่ ไม่ใช่เพียงการเลือกจังหวัดที่เหมาะสมเท่านั้น แต่ยังเกี่ยวข้องกับงบประมาณ การย้ายคน การสร้างระบบสาธารณูปโภค และการบริหารระยะยาวที่ต้องต่อเนื่องหลายรัฐบาล

ทำไมโครงการเมืองหลวงสำรองของไทยจึงไม่สำเร็จ

สาเหตุที่โครงการลักษณะนี้ไม่สำเร็จในหลายยุค มักวนอยู่กับปัญหาเดิม ๆ

ข้อแรกคือ งบประมาณ การสร้างเมืองใหม่ทั้งเมืองต้องใช้เงินมหาศาล ทั้งถนน ประปา ไฟฟ้า โรงพยาบาล โรงเรียน ที่อยู่อาศัย อาคารสำนักงาน และระบบขนส่ง การย้ายคนนับแสนหรือนับล้านออกจากกรุงเทพฯ ไม่ใช่เรื่องง่าย และต้องมีแรงจูงใจสูงมาก

ข้อที่สองคือ ความผูกพันทางสังคมและเศรษฐกิจของกรุงเทพฯ เพราะกรุงเทพฯ ไม่ใช่แค่ที่ตั้งหน่วยงานราชการ แต่เป็นศูนย์กลางของธุรกิจ การเงิน การศึกษา โรงพยาบาล ศิลปวัฒนธรรม และโครงสร้างเศรษฐกิจสำคัญของประเทศ

บริษัทใหญ่ ธนาคาร ตลาดหลักทรัพย์ โรงเรียน มหาวิทยาลัย และโรงพยาบาลชั้นนำจำนวนมาก ล้วนกระจุกอยู่ในกรุงเทพฯ การย้ายเมืองหลวงจึงไม่ใช่แค่การย้ายอาคารราชการ แต่เหมือนการรื้อโครงสร้างอำนาจและเศรษฐกิจเดิมไปพร้อมกัน

ข้อที่สามคือ แรงต่อต้านทางการเมือง การย้ายเมืองหลวงเป็นโครงการที่ต้องใช้เวลาหลายรัฐบาลกว่าจะเสร็จ แต่การเมืองไทยมักเปลี่ยนขั้วและเปลี่ยนนโยบายบ่อย โครงการระยะยาวแบบนี้จึงขาดความต่อเนื่องได้ง่าย

ข้อที่สี่คือ ทางเลือกอื่นที่ประหยัดกว่า แทนที่จะย้ายเมืองหลวง รัฐบาลหลายยุคเลือกใช้วิธีกระจายความเจริญแบบค่อยเป็นค่อยไป เช่น สร้างเมืองใหม่รอบกรุงเทพฯ ขยายนิคมอุตสาหกรรมในอยุธยา ชลบุรี ระยอง สร้างถนนวงแหวน รถไฟฟ้า และพัฒนาศูนย์ราชการแห่งใหม่บางส่วน

แนวทางเหล่านี้อาจไม่แก้ปัญหากรุงเทพฯ ได้ทั้งหมด แต่ทำได้ง่ายกว่า ใช้งบประมาณน้อยกว่า และเห็นผลเร็วกว่าเมื่อเทียบกับการสร้างเมืองหลวงใหม่ทั้งเมือง

จากย้ายเมืองหลวง สู่กระจายศูนย์ราชการและพัฒนาเมืองรอง

ปัจจุบัน แนวคิดเรื่องเมืองหลวงสำรองของไทยจึงค่อย ๆ เปลี่ยนรูปแบบไป จากการย้ายเมืองหลวงทั้งเมือง กลายเป็นการกระจายศูนย์ราชการ ย้ายหน่วยงานบางส่วนออกจากพื้นที่แออัด และพัฒนาเมืองรองในภูมิภาคให้มีงาน มีระบบคมนาคม และมีคุณภาพชีวิตที่ดีพอจะดึงคนออกจากกรุงเทพฯ

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการรวมหน่วยงานราชการบางส่วนไว้ที่ศูนย์ราชการแจ้งวัฒนะ หรือแนวคิดการผลักดันเมืองรองให้เป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจในภูมิภาคของตัวเอง

สุดท้ายแล้ว เรื่องเมืองหลวงสำรองอาจไม่ได้หมายถึงการ “ทิ้งกรุงเทพฯ” แต่เป็นคำถามที่ใหญ่กว่านั้นว่า ประเทศไทยควรกระจายอำนาจ กระจายงาน และกระจายโอกาสอย่างไร เพื่อไม่ให้ทุกอย่างต้องไปรวมอยู่ที่เมืองเดียว

เพราะเมื่อเมืองหลวงรับภาระมากเกินไป ปัญหาที่เกิดขึ้นไม่ได้กระทบเฉพาะคนกรุงเทพฯ แต่กระทบทั้งระบบเศรษฐกิจ การเดินทาง การบริหารประเทศ และคุณภาพชีวิตของคนไทยในภาพรวม