บทความวิชาการ เรื่อง ภาวะผู้นำเชิงพุทธกับการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ภาวะผู้นำเชิงพุทธกับการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

Buddhist Leadership and Local Authority Administration

 นายศิรวัฒน์ ครองบุญ*

 บทคัดย่อ

สภาพปัญหาและอุปสรรคเกี่ยวกับผู้บริหารและบุคลากร ในประเด็นการบริหารงาน การบริหารงานองค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นต้องเกิดจากความรัก ความพอใจ ความตั้งใจในการปฏิบัติงาน ความรับผิดชอบในหน้าที่ การวางแผน กำหนดเป้าหมายและกฎระเบียบแบบแผนอย่างชัดเจน การมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วนในการคิด การบริหารจัดการ การตัดสินใจ การร่วมแก้ไขปัญหา การติดตามประเมินผลการปฏิบัติงานเพื่อปรับปรุงและแก้ไขงานเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและโปร่งใสสามารถตรวจสอบได้ การรายงานผลการปฏิบัติงานเพื่อให้เกิดความพึงพอใจและสามารถแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนให้กับประชาชนได้อย่างแท้จริง ตลอดจนการบริหารงานโดยเน้น  การบริการที่ดีและมุ่งผลสัมฤทธิ์ของงาน ความคุ้มค่า ด้วยการพัฒนาตน พัฒนาคน พัฒนางานไปพร้อมกันอย่างมีระบบ โดยผ่านกระบวนการบริหารจัดการที่ดี เพื่อให้สามารถบริหารงานบรรลุตามนโยบายและเป้าหมายขององค์กรภายในเวลาและทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด เพื่อให้เกิดประโยชน์อย่างสูงสุดแก่ประชาชน

หลักธรรมที่มีความเหมาะสมในการบริหารงาน (หลักอิทธิบาท 4) ของผู้บริหารในการบริหารงานของผู้บริหารและบุคลากรขององค์การบริหารส่วนจังหวัดในเขตภาคกลางตอนล่าง ประการแรก เป็นการนำหลักอิทธิบาล 4 ซึ่งเป็นหลักธรรมที่มีความเหมาะสมในการบริหารงานในองค์การ ด้วยองค์ประกอบของหลักธรรม ทั้ง 4 หลัก คือ 1) ฉันทะ : ความรักงาน-พอใจกับงานที่ทำอยู่ 2) วิริยะ : ขยันหมั่นเพียรกับงานที่มี 3) จิตตะ : เอาใจใส่รับผิดชอบกับงานที่ทำ และ 4) วิมังสา : การพินิจพิเคราะห์และใช้ปัญญาตรวจสอบงาน ประการที่สอง เป็นการนำหลักธรรมไปประยุกต์ใช้ในการบริหารการเงินและงบประมาณ ประกอบด้วย 1) การให้มีความรู้ความเข้าใจในงานที่ทำอย่างชัดเจน  2) การสร้างให้รู้ถึงความสำคัญของงาน 3) การสร้างกระบวนการและขั้นตอนการทำงาน และ 4) การสร้างบรรทัดฐานและการติดตามประเมินผล เพื่อให้การบริหารงานมีประสิทธิภาพ  และประสิทธิผลและเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน  ซึ่งการนำหลักพุทธธรรมาภิบาลเพื่อการบริหารคนมาประยุกต์ใช้ในการบริหารงานของผู้บริหารและบุคลากรขององค์การบริหารส่วนจังหวัดในเขตภาคกลางตอนล่าง  จะก่อให้เกิดการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ โดยที่มีคุณลักษณะสำคัญ คือ 1. มีความรู้ รักและรับผิดชอบในงาน 2. มีการติดตามประเมินผลและปรับปรุงผลการดำเนินงาน 3. มุ่งผลสัมฤทธิ์ ด้วย “ร่วมคิด ร่วมทำ ร่วมปรับปรุงแก้ไข ร่วมภาคภูมิใจ”

 คำสำคัญ  : ภาวะผู้นำ,  หลักพุทธธรรม, การบริหาร, องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, 

 Abstract

Problems and obstacles of human resource management related to executives and officer. Achievement of Local authority administration are results of love, satisfaction, intention to performance of duties, responsibilities, planning, defined target and regulations. Collaboration between each sector in brainstorming management, decision, and solution and performance appraisal enhances the efficiency of improvement and correction management, transparent and accountable performance of duties. Local authority administration reports the performance of duties to public truly obtaining people’s satisfaction and solving people’s problem through the administration systems.   Besides, it emphasizes on human resource development to provide self-improvement training, personnel training as well as job training system for good service, effectiveness, and value of money to achieve as organization’s objectives and target within period of time under workforce holding limited in order to maximize people’s benefit.

Buddhist principle as Iddhipada 4 is suitable to the management of the executives of Provincial Administration Organization in the Lower Central Part of Thailand.  At first the approaches of administration management based on Iddhipada 4 comprise of chanda: love and pleasure of working, viriya: diligence and hard-working, citta: thoughtfulness of working, and vimamsa: investigation of woking. At second, applying Buddhist principles to the financial and budgeting management are as follows: (1) to provide practical knowledge and clear understanding  of the functions and duties, (2) to create awareness on the importance of each sector’s works, (3) to set up mechanics,  process and procedure, and also (4) criterion, standards and evaluation for the efficiency and effectiveness of management to  maximize people’s satisfaction through Buddhist good governance approaches applied to administration management for the executives and staffs of Provincial Administration Organization in the Lower Central Part of Thailand comprise of the important qualification: (1) knowledge, love, responsibility of functions and assignment, (2) monitor, evaluation and improvement of performance of work, (3) performance of Task with an orientation to result of “collaborate in thinking, doing, improving and being proud of being a team member”.

 Keywords: Leadership, Buddhist Dhamma Principle, administration management, Local Authority Administration

  

1. บทนำ

             สภาพการภาวะผู้นำการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เป็นอยู่ทุกในขณะนี้ ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติงานและปฏิบัติตนขาดศีลธรรม ขาดคุณธรรมจริยธรรมไม่น้อย และยังกระทำผิดวินัยอย่างต่อเนื่อง ไม่ประพฤติตนเป็นแบบอย่างที่ดีในเรื่องคุณธรรมและจริยธรรมตามความคาดหวังของประชาชน ดังจะพบเห็นจากที่ผ่านมาสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินได้ ทำการตรวจสอบองค์การบริหารส่วนจังหวัดแล้วพบว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัดยังเกิดปัญหาการบริหารงบประมาณที่ไม่มีประสิทธิภาพ ขาดระบบการควบคุมที่ดีและนำไปสู่การใช้ดุลยพินิจที่ไม่ชอบด้วยเหตุผล และไม่สนองความต้องการของประชาชนโดยรวม ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนมีผลกระทบต่อความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นทั้งสิ้น ปัญหาการบริหารงานขององค์การบริหารส่วนจังหวัดในเขตภาคกลางตอนล่างส่วนมากโดยทั่วไปเกิดจากปัญหาที่คล้ายคลึงกัน เช่น ปัญหาอันเกิดจากตัวผู้นำไม่มีคุณธรรมจริยธรรม ไม่ปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ การบริหารงานไม่โปร่งใส เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่น ขาดประสบการณ์และทักษะในการบริหาร บุคลากรไม่มีคุณภาพ มีการปฏิบัติงานเอื้อประโยชน์กับข้าราชการการเมืองโดยไม่คำนึงถึงความถูกต้อง บางโครงการผู้บริหารมีนโยบายในการดำเนินการที่ไม่ตรงกับความต้องการของประชาชน บริหารงานตามใจตนเองและพวกพ้อง รวมทั้งขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในการควบคุม ตรวจสอบและติดตามการดำเนินงาน โดยเฉพาะการพัฒนาองค์กรและชุมชน ควรเน้นการพัฒนาคุณภาพของคนมากกว่าการพัฒนาวัตถุ แต่ปัจจุบันองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นจะเน้นการพัฒนาวัตถุมากกว่าการพัฒนาคุณภาพของคน ผลการศึกษาปัญหาและวิเคราะห์สาเหตุจากเงื่อนไขของการทุจริตนั้น มีรายได้ 3 ประการคือ 1) รายได้จากการจัดเก็บ  2) รายได้จากเงินอุดหนุน 3) รายได้เบ็ดเตล็ด ซึ่งบุคคล คือ ผู้บริหาร สมาชิกสภา ข้าราชการ พนักงานและลูกจ้าง สามารถกระทำการทุจริตได้ใน 3 ขั้นตอน คือ 1) ขั้นตอนจัดตั้งงบประมาณ เป็นเงื่อนไขด้านโครงสร้าง(เกิดการทุจริตเชิงนโยบายหรือผลประโยชน์ทับซ้อน) 2) ขั้นตอนการใช้งบประมาณ แต่ไม่ปฏิบัติตามข้อบัญญัติงบประมาณ (เกิดการทุจริตชัดเจนแบบ มีใบเสร็จ) และ 3) ขั้นตอนการทุจริตจากการปฏิบัติหน้าที่หรือไม่ปฏิบัติหน้าที่หรือเลือกปฏิบัติ (เป็นการทุจริต จากการใช้อำนาจตามนโยบายการกระจายอำนาจ) ดังรายละเอียดการรับเงิน หรือการปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้ เกิดการทุจริต ดังนี้ การจ่ายโดยทุจริตแบบทับซ้อน (ผู้บริหารเป็นผู้รับเหมา) การจ่ายโดยทุจริตผิดประเพณี (ใต้โต๊ะตามน้ำ) การจ่ายโดยทุจริตผิดต่อมาตรฐานวิชาชีพ (ลดสเปค ไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติ) การจ่ายโดยทุจริตตกแต่งบัญชี แก้ไขใบเสร็จ เพิ่มตัวเลขค่าใช้จ่าย ไม่จัดเก็บภาษีตามจริงประเมินภาษีต่ำกว่าความจริงเก็บภาษีต่ำ รับส่วนตัวอีกก้อนใหญ่ๆ ทุจริตแบบทับซ้อน ไม่คุ้มครอง ดูแลรักษาทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จัดเก็บผลประโยชน์จากทรัพย์สินขององค์กรต่ำ กว่าความเป็นจริง ไม่จัดทำแผนพัฒนาท้องถิ่นของตน (ขาดวิสัยทัศน์ ขาดความโปร่งใส ขาดการมีส่วนร่วม) จัดทำงบพัฒนาสาธารณูปโภค ละเลยงบพัฒนาด้านอื่นๆ เป็นการทำลายประเทศอย่างมาก[๑]

ในขณะเดียวกันหลักพุทธธรรมซึ่งกำลังได้รับความสนใจเป็นอย่างมากในโลกตะวันตก นักวิชาการมากมายหันมาสนใจศึกษาและเผยแพร่แนวคิดที่ได้รับอิทธิพลจากความคิดของพุทธองค์เพื่อประยุกต์ไปสู่การบริหารองค์กรอย่างแท้จริงแทนการรับรู้แบบตะวันตกที่มีความแปลกแยกจากวิถีไทยและนับวันจะมีพลังทำลายสังคมไทยอย่างเป็นรูปธรรม โดยการนำหลักธรรมทางพระพุทธศาสนาเป็นปัจจัยสำคัญยิ่งที่เอื้ออำนวยต่อการบริหารและการพัฒนา สังคมไทยมีความเป็นปึกแผ่นมั่นคงเรื่อยมาเพราะได้พึ่งหลักธรรมทางพระพุทธศาสนา ปัจจุบันสังคมไทยมีการเปลี่ยนแปลงทางวัตถุอย่างรวดเร็ว แต่ขาดการพัฒนาทางด้านจิตใจหรือขาดธรรมะคุ้มครอง หลักพุทธธรรมเป็นทางเลือก ในการพัฒนาคุณภาพชีวิตเพื่อนำไปสู่การพัฒนาสังคม ดังนั้น จึงต้องศึกษาแนวคิดปรัชญา การศึกษาบนพื้นฐานของพระพุทธศาสนาที่ปรับประยุกต์ให้สอดคล้องกับหลักการบริหาร โดยพัฒนาองค์ความรู้ทางพระพุทธศาสนาเชื่อมโยงกับองค์ความรู้ทางศาสตร์ต่าง ๆ มีคำสอนที่สอดคล้องหรือเกี่ยวเนื่องกับการดำเนินชีวิตในทุกระดับชั้นและคำสอนทางพระพุทธศาสนาสามารถนำมาประยุกต์ใช้ได้เป็นอย่างดี โดยเฉพาะเรื่องพุทธวิธีบริหารซึ่งเป็นแนวทางที่ดีที่ควรนำมาปฏิบัติเพื่อทำให้เกิดผลดีแก่หน่วยงานนั้น ในทางพุทธศาสนามีคำสอนหมวดหนึ่งซึ่งเป็นการบริหารงานตามหลักอิทธิบาท 4 คือ หลักธรรมที่เป็นเครื่องให้ถึงความสำเร็จ หรือเป็นทางแห่งความสำเร็จ ประกอบด้วย  ฉันทะ : การมีความพอใจรักใคร่สิ่งนั้น วิริยะ : ความพยายามในการทำสิ่งนั้น  จิตตะ : ความเอาใจฝักใฝ่ในสิ่งนั้น และ วิมังสา : ความพิจารณาใคร่ครวญหาเหตุผลในสิ่งนั้น เป็นหลักพุทธธรรมที่ครอบคลุมการบริหารการอยู่ร่วมกันในองค์กร สังคม และประเทศได้อย่างมีความสุข[๒]

             ภาวะผู้นำการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นจะต้องนำหลักธรรมทางพระพุทธศาสนาโดยเฉพาะอิทธิบาทสี่มาเป็นเครื่องกำกับในการบริหารงานทุกด้านย่อมเป็นการประสานความเชื่อ แนวคิดในเชิงจริยธรรมของสังคม เข้ากับการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งเหมาะสมอย่างยิ่งในการประยุกต์ใช้ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะการบริหารงานใดก็ตามให้ประสบผลสำเร็จนั้นจะต้องใช้ความรู้คู่คุณธรรม

 แนวคิดเกี่ยวข้องกับการพัฒนาภาวะผู้นำ

2.1 ความหมายภาวะผู้นำ 

ความหมายของภาวะผู้นำในทัศนะนักวิชาการที่ให้ความหมายของภาวะผู้นำไว้หลายทัศนะด้วยกันที่น่าสนใจทั้งนักวิชาการต่างประเทศและภายในประเทศ และเกี่ยวกับประเด็นที่ได้ศึกษาในครั้งนี้ดังนั้น  เพื่อความเข้าใจอันถูกต้อง ผู้วิจัยจึงได้รวบรวมความหมายของภาวะผู้นำจากผู้รู้ทั้งหลายดังนี้ ภาวะผู้นำ หมายถึง ศิลปะ หรือ ความสามารถของบุคคลหนึ่งที่จูงใจ หรือใช้อิทธิพลต่อบุคคลอื่นไม่ว่าจะเป็นผู้ร่วมงานหรือผู้ใต้บังคับบัญชาในสถานการณ์ต่างๆ เพื่อปฏิบัติการ และอำนวยการโดยการใช้กระบวนการสื่อความหมายหรือติดต่อกันและกันให้ร่วมใจกันกับตน ดำเนินการจนกระทั่งบรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์และเป้าหมายที่กำหนดไว้ การดำเนินจะเป็นไปในทางที่ดีหรือชั่วก็ได้[๓] สังคมระดับใดระดับหนึ่งตั้งแต่ครอบครัวชุมชน หน่วยงาน ไปจนถึงสังคมประเทศและสังคมโลก หากมีจุดมุ่งหมายรวมกันก็จะกระทบกระทั่งกันน้อย มีความร่วมมือกันมาก มีความสุขและมีพลังสร้างสรรค์สูง ปกติสมาชิกของสังคมมีความหลากหลายแตกต่างกัน หรือแตกแยกเพราะเหตุผลประโยชน์ส่วนตัว สถานการณ์บางอย่าง เช่น สงคราม จะทำให้สังคมมีจุดมุ่งหมายร่วมกันสูงในสถานการณ์ธรรมดาจุดมุ่งหมายร่วมกันมีมากบ้างน้อยบ้างสุดแต่เหตุปัจจัยหลายอย่าง เหตุปัจจัยหนึ่ง คือ ภาวะผู้นำ (Leadership) คือ ภาวะที่ก่อให้เกิดศรัทธาเป็นที่ยอมรับและเกิดจุดมุ่งหมายร่วมกันในสังคมนั้นๆ[๔] คุณสมบัติ เช่น สติปัญญา ความดีงามความรู้ ความสามารถของบุคคล ที่จะชักนำให้ตนทั้งหลายมาประสานกันและพากันไปสู่จุดหมายที่ดีงามสอดคล้องกับ[๕] ภาวะผู้นำเป็นกระบวนการที่บุคคลหนึ่ง ใช้อิทธิพลและอำนาจของตนกระตุ้นชี้นำให้บุคคลอื่น มีความกระตือรือร้นเต็มใจ ทำในสิ่งที่เขาต้องการ โดยมีจุดหมายปลายทาง[๖]

จึงกล่าวได้ว่า จากการศึกษาความหมายของภาวะผู้นำข้างต้น จะเห็นได้ว่าผู้นำ พยายามจะมีอิทธิพลต่อผู้ตาม ในกลุ่มหรือบุคคลอื่นๆเพื่อให้มีทัศนคติ พฤติกรรม และอื่นๆไปในทิศทางที่ทำให้จุดมุ่งหมายขององค์การประสบความสำเร็จ อีกทั้งยังเป็นกระบวนการที่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง พยายามใช้อิทธิพลของตน ในการกระตุ้น ชี้นำ ผลักดัน ให้บุคคลอื่นมีความเต็มใจและกระตือรือร้นในการทำสิ่งต่างๆตามต้องการ โดยมีความสำเร็จของกลุ่ม หรือองค์การเป็นจุดมุ่งหมาย

2.2 ภาวะผู้นำเชิงพุทธ

หลักพุทธธรรมที่ผู้วิจัยเห็นว่าเป็นหลักในการนำไปสู่การพัฒนาองค์กรให้มีประสิทธิภาพสูงที่สำคัญประการหนึ่งคือหลักพุทธธรรมของผู้นำ คือหลักปาปณิกธรรม 3[๗] (ปาปณิกังคะ หลักพ่อค้า, องค์คุณของพ่อ) ได้แก่ 1) จักขุมา ตาดี (รู้จักสินค้า ดูของเป็น สามารถคำนวณราคากะทุน เก็งกำไร) 2) วิธุโร จัดเจนธุรกิจ (รู้แหล่งซื้อแหล่งขาย รู้ความเคลื่อนไหวความต้องการของตลาด สามารถในการจัดซื้อจัดจำหน่าย รู้ใจและรู้จักเอาใจลูกค้า) 3) นิสยสัมปันโน พร้อมด้วยแหล่งทุนอันเป็นที่อาศัย ซึ่งหลักปาปณิกธรรม นำมาปรับใช้กับผู้นำได้ ดังเช่น นักวิชาการ[๘] ได้อธิบายรายละเอียดหลักปาปณิกธรรม 3 ดังต่อไปนี้

1. จักขุมา หมายถึง ปัญญามองการณ์ไกล เช่นถ้าพ่อค้าหรือนักบริหารธุรกิจ ต้องรู้ว่าอนาคตเศรษฐกิจหรือตลาดจะมีแนวโน้มเป็นแบบไหนหรือสามารถคาดการณ์ทิศทางหรืออนาคต ในการดำเนินธุรกิจได้แม่นยำจากการอาศัยกระบวนการคิดที่รอบคอบและมีเหตุผล โดยอาจใช้ประสบการณ์ในอดีตร่วมในการตัดสินใจและวางแผนด้วย ซึ่งคุณลักษณะข้อแรกนี้ตรงกับภาษาอังกฤษคำว่า Conceptual Skill คือการชำนาญในการใช้ความคิด หรือทักษะทางด้านความคิด
2. วิธุโร หมายถึง จัดการธุระได้มีความเชี่ยวชาญพาะด้าน เช่น นักการเงินต้องมีความรู้และความเชี่ยวชาญทางการเงินสามารถคำนวณอัตราผลตอบแทนต่าง ๆ ได้หรือเข้าใจในงบการเงินที่ใช้ในการประกอบการตัดสินใจได้  ในกรณีแพทย์ผ่าตัดสมองก็ต้องมีความเชี่ยวชาญในการผ่าตัดสมอง เป็นต้น  คุณลักษณะที่สองนี้ตรงกับคำภาษาอังกฤษคำว่า Technucal Skill คือ ความชำนาญการด้านเทคนิค หรือทักษะทางด้านการปฏิบัติงาน
3. นิสสฺยสัมปันโน หมายถึง พึ่งพาอาศัยคนอื่นได้เพราะคนมีมนุษยสัมพันธ์ดี มีความสามารถในการติดต่อประสานงานให้งานสำเร็จลุล่วงไปได้ตามกรอบระยะเวลาที่กำหนด มีความสามารถในการสื่อสารและประสานงานกันแต่ละฝ่ายในองค์กรดำเนินแนวทางตามกรอบทิศทางที่องค์กรต้องการบรรลุได้หรือมีความสามารถในการผูกใจคนให้เป็นที่รักของคนโดยสามารถ ทำให้พนักงานแต่ละคนปฏิบัติงานตามคำสั่งด้วยความเต็มใจได้ เป็นต้น คุณลกัษณะที่สามนี้ตรงกับคำภาษาอังกฤษคำว่า Human Relation Skill  คือความชำนาญด้านมนุษยสัมพันธ์หรือทักษะทางด้านมนุษยสัมพันธ์

โดยคุณลักษณะทั้งสามประการมีความสำคัญมากน้อยแตกต่างกันนั้นขึ้นอยู่กับระดับของนักบริหารถ้าเป็นนักบริหารระดับสูงที่ต้องรับผิดชอบในการวางแผนและควบคุมคนจำนวนมากคุณลักษณะข้อที่ 1 และ 3 มีความสำคัญมาก ส่วนข้อที่ 2 มีน้อยเพราะเขาสามารถใช้ผู้ใต้บังคับบัญชาที่มีความสามารถเฉพาะด้านได้สำหรับนักบริหารระดับกลางคุณลักษณะทั้ง 3 ข้อมีความสำคัญพอๆ กัน นั่นคือเขาต้องมีความชำนาญเฉพาะด้านและมนุษย์สัมพันธ์ที่ดีต่อเพื่อนร่วมงานและผู้ใต้บังคับบัญชาในขณะเดียวกันต้องมีปัญญาที่มองภาพกว้างและไกลเพื่อเตรียมตัวสำหรับเป็นนักบริหารระดับสูง นอกจากนั้นต้องมีความสามารถในการสื่อสารประสานงานในการถ่ายทอดนโยบายและยุทธศาสตร์จากผู้บริหารระดับสูงมาสู่การปฏิบัติในผู้บริหารและพนักงานระดับล่างและนำผลการดำเนินงานที่ได้จากการปฏิบัติงานมาสรุปและนำเสนอต่อผู้บริหารระดับสูง

              

3. การบริหาร

3.1 ความหมายเกี่ยวกับการบริหาร 

ปัจจุบันมีการใช้คำว่า การบริหาร (Administration) และ การจัดการ (Management) ควบคู่กันไปจนเกือบจะแยกไม่ออกถึงความแตกต่าง และยังนิยมใช้คำว่า การบริหารจัดการ เป็นคำผสมกันอีกด้วย นักวิชาการได้ให้คำนิยามที่คล้ายกัน ดังต่อไปนี้ว่า คำว่า การบริหาร นั้น นิยมใช้ในการบริหารระดับสูง โดยเน้นที่การกำหนดนโยบายที่สำคัญและการกำหนดแผนของผู้บริหารระดับสูง เป็นคำนิยมใช้ในการบริหารรัฐกิจ (Public Administration) หรือใช้ในหน่วยงานราชการ และคำว่า ผู้บริหาร (Administrator) มักจะหมายถึง ผู้บริหารที่ทำงานอยู่ในองค์กรของรัฐ หรือองค์กรที่ไม่มุ่งหวังกำไร ส่วนคำว่า การจัดการ (Management) จะเน้นการปฏิบัติการให้เป็นไปตามนโยบายที่วางไว้ ซึ่งนิยมใช้ในการจัดการธุรกิจ คำว่า ผู้จัดการ (Manager) จึงหมายถึงบุคคลในองค์การซึ่งทำหน้าที่รับผิดชอบต่อกิจกรรมในการบริหารทรัพยากรและกิจการงานอื่น ๆ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ขององค์การ[๙]

การบริหาร คือกลุ่มของกิจกรรม ประกอบด้วย การวางแผน (Planning) การจัดองค์การ (Organizing) การสั่งการหรืออำนวยการ (Leading/Directing) และการควบคุม (Controlling) ซึ่งจะมีความสัมพันธ์โดยตรงกับทรัพยากรขององค์การ ซึ่งมีองค์ประกอบ ๖ ประการ ดังนี้[๑๐]

๑. คน (Man)

๒. เงิน (Money)

๓. วัตถุดิบ (Material)

๔. เครื่องจักร (Machine)

๕. วิธีการจัดการ (Method)

๖. ตลาด (Market)

เรียกโดยย่อในหมู่นักวิชาการว่า 6 M’s ซึ่งผู้บริหารจำเป็นต้องอาศัยทักษะการบริหารจัดการกับทรัพยากรเหล่านี้ไปพร้อม ๆ กัน เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด และนำพาองค์การให้บรรลุความสำเร็จตามเป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล

การบริหารจัดการ คือ กระบวนการกิจกรรม หรือ การศึกษาเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ในอันที่จะเชื่อมั่นได้ว่า กิจกรรมต่าง ๆ ดำเนินไปในแนวทางที่จะบรรลุผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหน้าที่ในการสร้างและรักษาไว้ซึ่งสภาวะที่เอื้ออำนวยต่อการบรรลุวัตถุประสงค์ด้วยความพยายามร่วมกับบุคคลอื่น[๑๑]

การบริหารจึงเป็นกระบวนการดำเนินงานเพื่อให้บรรลุเป้าหมายขององค์การ โดยอาศัยบุคคลและทรัพยากรอื่น หรือเป็นดำเนินการไปรอบคอบและรอบด้าน ซึ่งจะเป็นด้วยความเพียรพยายามในทางที่ชอบ ที่อาจสรุปเป็นการบริหารตน บริหารคน บริหารงาน หรือเป็นการทำงานให้สำเร็จโดยอาศัยคนอื่น หรือเป็นกระบวนการทำงานโดยใช้ทรัพยากรทางการบริหารต่าง ๆ ซึ่งมีบุคลากรเป็นทรัพยากรหลักขององค์การ และบุคคลเหล่านี้จะใช้ทรัพยากรอื่น เช่น เงินทุน เครื่องมือ เครื่องจักรและอุปกรณ์อื่น ข้อมูลสารสนเทศ เป็นต้น

3.2 กระบวนการบริหาร

การบริหารจัดการองค์การถือเป็นเรื่องที่ต้องอาศัยทั้ง “ศาสตร์” และ “ศิลป์” เพื่อให้องค์การประสบความสำเร็จตามที่ได้ตั้งไว้ร่วมกัน ผู้บริหารต้องคำนึงถึงองค์ประกอบรอบด้าน และพิจารณาถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการตัดสินใจทำงาน แม้เรื่องเพียงเล็กน้อย การเพิกเฉย หรือ    ไม่ใส่ใจ อาจนำพาไปสู่การเสียชื่อเสียง หรือ อาจถึงขั้นทำลายแผนงานที่ได้ตระเตรียมไว้อย่างดีได้

นักวิชาการ กล่าวว่า การบริหารเป็นวิธีการทำให้งานสำเร็จโดยอาศัยผู้อื่น โดยที่ผู้บริหารต้องคำถึงถึงองค์ประกอบหลายอย่างในการทำงาน องค์ประกอบพื้นฐานเหล่านี้เรียกเป็นตัวย่อ คือ POSDC[๑๒] มีรายละเอียดดังนี้

๑. การวางแผน (Planning) เป็นการกำหนดแนวทางการดำเนินงานเพื่อให้สำเร็จ ผู้บริหารที่ดีต้องมีวิสัยทัศน์กว้างไกลเพื่อกำหนดทิศทางขององค์การ

๒. การจัดองค์การ (Organizing) เป็นการกำหนดโครงสร้างความสัมพันธ์ของสมาชิกและสายบังคับบัญชาภายในองค์การ มีการแบ่งงานกันทำและกระจายอำนาจ

๓. งานบุคลากร (Staffing) เป็นการสรรหาบุคลากรใหม่ การพัฒนาบุคลากรและการใช้คนให้เหมาะสมกับงาน

๔. การอำนวยการ (Directing) เป็นการสื่อสารเพื่อให้เกิดการดำเนินงานตามแผน ผู้บริหารต้องมีมนุษยสัมพันธ์ที่ดีและต้องมีภาวะผู้นำ

๕. การกำกับดูแล (Controlling) เป็นการควบคุมคุณภาพของการปฏิบัติงานภายในองค์การ รวมทั้งกระบวนการแก้ปัญหาภายในองค์การ

แนวคิดนี้สอดคล้องกับความคิดของ ศาสตราจารย์ ลูเธอร์ กูลิค และ ศาสตราจารย์ ลินดัล เออร์วิค (Luther Gulick and Lyndall Urwick) ชาวอังกฤษ ที่ได้เสนอรายงานเรื่อง ศาสตร์แห่งการบริหาร (Paper on the Science of Administration)[๑๓] ในปี ค.ศ. ๑๙๓๗ ว่า กระบวนการบริหารต้องมีองค์ประกอบสำคัญ ๗ ประการ เรียกย่อ ๆ ว่า POSDCORB มีรายละเอียดดังต่อไปนี้

๑. P = Planning หมายถึง การวางแผนงาน ซึ่งต้องคำนึงถึง นโยบาย (Policy) ทั้งนี้เพื่อให้แผนงานที่วางขึ้นไว้มีความสอดคล้องกันในการดำเนินงาน แผนเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการใช้ความรู้ในทางวิชาการและวิจารณญาณวินิจฉัยเหตุการณ์ในอนาคต แล้วกำหนดวิธีการโดยถูกต้องอย่างมีเหตุมีผล เพื่อให้การดำเนินงานเป็นไปโดยถูกต้องและสมบูรณ์

๒. O = Organizing หมายถึง การจัดส่วนงานภายในองค์การ ซึ่งในการศึกษาบางแห่งก็พิจารณารวมไปกับการปฏิบัติงาน หรือวิธีการจัดการด้วย เรื่องการจัดแบ่งส่วนงานนี้ต้องพิจารณาให้เหมาะสมกับการปฏิบัติงาน เช่น แบ่งงาน (Division of Work) เป็น กรม กอง แผนก โดยอาศัยปริมาณงาน คุณภาพของงาน หรือ การจัดตามลักษณะของงานเฉพาะอย่าง (Specialization) ก็ได้ นอกจากนี้อาจพิจารณาในแง่ของการควบคุม (Control) หรือพิจารณาในแง่หน่วยงาน เช่น หน่วยงานหลัก (Line) หน่วยงานที่ปรึกษา (Staff) และหน่วยงานสนับสนุน (Auxiliary) ก็ได้ นอกจากนี้ยังรวมถึงการปรับปรุงองค์การบริหารให้ดีขึ้นด้วย

๓. S = Staffing หมายถึง การจัดการบุคลากรและเจ้าหน้าที่มาปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับการจัดแบ่งหน่วยงานที่แบ่งไว้ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง หมายถึงการจัดการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล เพื่อให้ได้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถปฏิบัติงานให้เหมาะสม (Competent men for competent job) และรวมถึงการที่จะเสริมสร้างและดำรงสัมพันธภาพในการทำงานของคนงานและพนักงานด้วย

๔. D = Directing หมายถึง การศึกษาวิธีการอำนวยการรวมทั้งควบคุมงานและนิเทศงาน ตลอดจนศิลปะในการบริหารงาน เช่น ภาวะผู้นำ (Leadership) มนุษยสัมพันธ์ (Human Relations) และการจูงใจ (Motivation) เป็นต้น การอำนวยการนี้ยังรวมถึงการวินิจฉัยสั่งการ (Decision Making) ซึ่งต้องอาศัยวิทยาการสมัยใหม่มาช่วยด้วย

๕. Co = Coordinating หมายถึง ความร่วมมือประสานงาน เพื่อให้การดำเนินงานเป็นไปด้วยความเรียบร้อย และราบรื่นศึกษาหลักเกณฑ์และวิธีการที่จะช่วยให้การประสานงานดีขึ้นเพื่อช่วยแก้ปัญหาที่ขัดข้องในการทำงานเป็นเรื่องที่ผู้บังคับบัญชาต้องจัดระหว่างผู้บริหารกับผู้ปฏิบัติงาน และระหว่างผู้ปฏิบัติงานในระดับต่าง ๆ ด้วย และยังรวมถึงการสื่อสาร (Communication) อีกด้วย

๖. R = Reporting หมายถึง การรายงานผลการปฏิบัติงาน ตลอดถึงการประชาสัมพันธ์ (Public Relations0 รวมถึงการสื่อสารระหว่างหน่วยงานกับประชาชน หรือผู้ที่เกี่ยวข้องด้วย ความสำคัญของรายงานนั้นจะต้องตั้งอยู่บนรากฐานของความจริง

๗. B = Budgeting หมายถึง งบประมาณ โดยศึกษาให้ทราบถึงระบบและกรรมวิธีในการบริหารเกี่ยวกับงบประมาณและรายการเงิน ตลอดจนใช้วิธีการงบประมาณเป็นแผนงาน เป็นเครื่องมือในการควบคุมงาน  

นักวิชาการบางท่านเสนอแนะว่า ควรเพิ่มองค์ประกอบในเรื่อง นโยบาย (Policy) และอำนาจหน้าที่ (Authority) เข้าไปด้วย จะทำให้มีความสมบูรณ์มากยิ่งขึ้น 

แนวความคิดนี้สอดคล้องกับนโยบายการบริหารของ อองรี ฟาโยล ผู้ที่เสนอแนวความคิดเรื่อง POCCC ได้แก่ การวางแผน (Planning) การจัดองค์การ (Organizing) การบังคับบัญชาสั่งการ (Commanding) การประสานงาน (Coordinating) และการควบคุม (Controlling) ซึ่งเขามีนโยบายเพื่อประกอบใช้ในการบริหารงาน ๑๔ ข้อ[๑๔] ได้แก่

๑. หลักเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ (Authority and responsibility)

๒. หลักของการมีผู้บังคับบัญชาเพียงคนเดียว (Unity of command)

๓. หลักของการมีจุดมุ่งหมายร่วมกัน (Unity of direction)

๔. หลักของการธำรงไว้ซึ่งสายงาน (Scalar chain)

๕. หลักของการแบ่งงานกันทำ (Division of work or specialization)

๖. หลักเกี่ยวกับระเบียบวินัย (Discipline)

๗. หลักของการถือประโยชน์ส่วนบุคคลเป็นรองจากประโยชน์ส่วนรวม (Subordination of individual to general interest)

๘. หลักของการให้ประโยชน์ตอบแทน (Remuneration)

๙. หลักของการรวมอำนาจไว้ส่วนกลาง (Centralization)

๑๐. หลักของความมีระเบียบเรียบร้อย (Order)

๑๑. หลักของความเสมอภาค (Equity)  

๑๒. หลักของการมีเสถียรภาพของการว่าจ้างทำงาน (Stability of tenure)

๑๓. หลักของความคิดริเริ่ม (Initiative)

๑๔. หลักของความสามัคคี (Esprit de corps)

ในปัจจุบันนี้ หลักการบริหารของ ฟาโยล ยังคงได้รับความนิยมทั้งหน่วยงานภาครัฐและเอกชน และแนวความคิดของเขาได้มีการศึกษาและแตกแขนงออกไปโดยนักวิชาการรุ่นต่อ ๆ มาอย่างหลากหลาย

สรุปได้ว่า การบริหาร หมายถึง กระบวนการดำเนินงานต่าง ๆ โดยใช้ทักษะการบริหารจัดการที่ผู้บริหารจะใช้ในการตัดสินใจ เพื่อค้นหาวิธีที่ดีที่สุดในการดำเนินกิจกรรมและนำพาองค์กรไปสู่เป้าหมายอย่างมีประสิทธิภาพ และมีกระบวนการคิดในการวางแผน การจัดการและสั่งการ ตลอดจนควบคุมกำกับ โดยอาศัยปัจจัยทรัพยากร คน เงิน วัสดุ สิ่งของและวิธีการปฏิบัติงานให้เกิดความสำเร็จตามเป้าหมายขององค์กรที่กำหนดไว้ 

4. การบริหารตามอิทธิบาทสี่

หลักธรรมทางพระพุทธศาสนาที่นำมาประยุกต์ใช้ในการบริหารที่มีประสิทธิภาพในการพัฒนางาน ที่จะทำให้เกิด การบริหารที่มีคุณภาพ อันได้แก่ หลักธรรมทางด้านอิทธิบาท 4 ในพระไตรปิฎก (เล่มที่ 11 :276) ได้กล่าวถึง อิทธิบาท 4 ดังนี้

“ท่านผู้มีอายุทั้งหลาย ธรรมหมวดละ 4 ประการ ที่พระผู้มีพระภาค ผู้ทรงรู้ ทรงเห็น เป็นพระอรหันตสัมมาสัมพุทธเจ้าพระองค์นั้น ตรัสไว้โดยชอบแล้วมีอยู่ พวกเราทั้งหมดนี้แหละพึงสังคายนา ไม่พึงวิวาทกันในธรรมนั้น ฯลฯ เพื่อประโยชน์ เพื่อเกื้อกูล เพื่อสุขแก่เทวดาและมนุษย์ทั้งหลาย ธรรมหมวดละ 4 ประการ คืออะไร

อิทธิบาท (คุณเครื่องให้ถึงความสำเร็จ) ภิกษุในพระธรรมวินัยนี้

1) เจริญอิทธิบาทที่ประกอบด้วยฉันทสมาธิปธานสังขาร (สมาธิที่เกิดจากฉันทะและความเพียรสร้างสรรค์)

2) เจริญอิทธิบาทที่ประกอบด้วยวิริยสมาธิปธานสังขาร (สมาธิที่เกิดจากวิริยะและความเพียรสร้างสรรค์)

3) เจริญอิทธิบาทที่ประกอบด้วยจิตสมาธิปธานสังขาร (สมาธิที่เกิดจากจิตตถและความเพียรสร้างสรรค์)

4) เจริญอิทธิบาทที่ประกอบด้วยวิมังสาสมาธิปธานสังขาร (สมาธิที่เกิดจากวิมังสาและความเพียรสร้างสรรค์)”

อิทธิบาท 4 นั้น เป็นคุณเครื่องให้ถึงความสำเร็จ คุณธรรมที่นำไปสู่ความสำเร็จแห่งผลที่มุ่งหมาย ที่มีองค์ประกอบสำคัญได้แก่ (พระพรหมคุณาภรณ์, 2553 : 160)

1) ฉันทะ คือ ความพอใจ ความต้องการที่จะทำ ใฝ่ใจรักจะทำสิ่งนั้นอยู่เสมอ และปรารถนาจะทำให้ได้ผลดียิ่ง ๆ ขึ้นไป

2) วิริยะ คือ ความเพียร ขยันหมั่นประกอบสิ่งนั้นด้วยความพยายาม เข้มแข็ง อดทน เอาธุระ ไม่ท้อถอย

3) จิตตะ คือ ความคิดมุ่งไป ตั้งจิตรับรู้ในสิ่งที่ทำและทำสิ่งนั้นด้วยความคิด เอาจิตฝักใฝ่ไม่ปล่อยใจฟุ้งซ่านเลื่อนลอยไป อุทิศตัวอุทิศใจให้แก่สิ่งที่ทำ

4) วิมังสา คือ ความไตร่ตรอง หรือ ทดลอง หมั่นใช้ปัญญาพิจารณาใคร่ครวญตรวจตราหาเหตุผลและตรวจสอบข้อยิ่งหย่อนในสิ่งที่ทำนั้น มีการวางแผน วัดผล คิดค้นวิธีแก้ไขปรับปรุง

หลักอิทธิบาท คือ ทางที่จะไปสู่ความสำเร็จสี่ประการ คือ ฉันทะ ความพอใจ วิริยะ ความเพียร จิตตะ ความเอาใจใส่ วิมังสา ไตร่ตรองค้นคว้าในสิ่งนั้น ๆ ถ้าเรารักสิ่งนั้น เอาใจใส่สิ่งนั้น มันก็ก้าวหน้า การคิดการทำก็ก้าวหน้าต่อไป เพราะเรารักสิ่งนั้น ถ้าไม่รักมันก็ไปไม่ได้[๑๕]

สรุปได้ว่า หลักอิทธิบาท หลักธรรมที่เป็นหนทางไปสู่ความสำเร็จซึ่งมีอยู่ 4 ข้อ คือ 1) ฉันทะ คือ พอใจจะทำสิ่งนั้น และทำด้วยใจรัก 2) วิริยะ คือ ขยันหมั่นประกอบ หมั่นกระทำสิ่งนั้นด้วยความพยายาม เข้มแข็ง อดทน เอาธุระ  ไม่ทอดทิ้ง ไม่ท้อถอย ก้าวไปข้างหน้าจนกว่าจะสำเร็จ 3) จิตตะ คือ ตั้งจิตรับรู้ในสิ่งที่ทำ และทำสิ่งนั้นด้วยความคิด ไม่ปล่อยใจให้ฟุ้งซ่านเลื่อนลอย ใช้ความคิดในเรื่องนั้นบ่อย ๆ เสมอ ๆ และ 4) วิมังสา คือ หมั่นใช้ปัญญาพิจารณาใคร่ครวญ ตรวจตราหาเหตุผล และตรวจสอบข้อยิ่งหย่อนเกินเลย ข้อพร่องขัดข้อง เป็นต้น ในสิ่งที่ทำนั้น โดยรู้จักทดลอง วางแผน วัดผล คิดค้นวิธีแก้ไขปรับปรุง เป็นต้น เพื่อจัดการและดำเนินงานนั้นให้ได้ผลดีมีการพัฒนายิ่งขึ้นไป 

5. แนวคิดและทฤษฎีที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ข้อมูลพื้นฐานที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายละเอียดดังนี้

5.1 ความหมายของการปกครองท้องถิ่น

การให้คำจำกัดความเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น ซึ่งมีนักวิชาการได้ให้ความหมายการปกครองท้องถิ่นไว้อย่างหลากหลาย ซึ่งมีดังต่อไปนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึง องค์กรที่ทำหน้าที่บริหารงานในแต่ละท้องถิ่น มีผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนในท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบต่อการบริหารอย่างอิสระในเขตพื้นที่กำหนด มีอำนาจในการบริหารการเงินและการคลังและกำหนดนโยบายของตนเองรวมทั้งหน้าที่ดำเนินกิจกรรมภายในกรอบที่กฎหมายบัญญัติไว้เพื่อประโยชน์ของรัฐและของประชาชนในท้องถิ่น โดยองค์กรดังกล่าวในกรณีประเทศไทย ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล พัทยา และกรุงเทพมหานคร เป็นต้น[๑๖] ดังนั้น การปกครองท้องถิ่น จึงหมายถึง การที่องค์กรหนึ่งมีพื้นที่อาณาเขตของตนเอง มีประชากรและมีรายได้ตามที่หลักเกณฑ์กำหนด โดยมีอำนาจและมีอิสระในการปกครองตนเอง มีการบริหารการคลังของตน รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ให้บริการในด้านต่างๆ แก่ประชาชน ซึ่งประชาชนในพื้นที่ดังกล่าวจะมีส่วนร่วมในการบริหารงานปกครองตนเอง อาทิ การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในชุมชน หรือการมีส่วนร่วมในการบริหารและปกครองตนเอง โดยผ่านตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น การมีสภาท้องถิ่น เป็นต้น หรือหมายถึง การปกครองซึ่งราชการส่วนกลางได้มอบอำนาจในการปกครองและบริหารกิจการงานให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในขอบเขตอำนาจหน้าที่และพื้นที่ของตนที่กำหนดไว้ตามกฎหมาย โดยมีความเป็นอิสระตามสมควรไม่ต้องอยู่ในบังคับบัญชาของราชการส่วนกลาง ราชการส่วนกลางเป็นเพียงหน่วยคอยกำกับดูแลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินกิจการไปด้วยความเรียบร้อย หรืออีกนัยหนึ่ง การปกครองส่วนท้องถิ่น คือ การกระจายอำนาจของราชการส่วนกลางเพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆได้ปกครองตนเองตามระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเป็นอิสระต่างหากจากการปกครองของราชการส่วนกลางที่ให้อำนาจแก่ประชาชนในท้องถิ่นได้ปกครองตนเอง[๑๗] หรือหมายถึง การปกครองที่รัฐกลางหรือส่วนกลางได้กระจายอำนาจไปให้หน่วยการปกครองท้องถิ่น ซึ่งเป็นองค์กรที่มีสิทธิตามกฎหมาย มีพื้นที่และประชากรเป็นของตนเอง ประการสำคัญองค์กรดังกล่าวจะต้องมีอำนาจอิสระ (Autonomy) ในการปฏิบัติอย่างเหมาะสม การมอบอำนาจจากส่วนกลางมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่นได้เข้ามา มีส่วนร่วมในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ไม่ว่าจะเป็นการมีส่วนร่วมในการเสนอปัญหา ตัดสินใจ การตรวจสอบการทำงานและร่วมรับบริการสาธารณะต่างๆ อย่างไรก็ตาม แม้ว่าการปกครองท้องถิ่นจะมีอิสระในการดำเนินงาน แต่ยังอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลกลาง[๑๘] หรือหมายถึง การปกครองที่รัฐบาลมอบอำนาจให้ประชาชนในท้องถิ่นใดท้องถิ่นหนึ่งจัดการปกครอง และดำเนินการบางอย่างโดยการดำเนินการกันเองเพื่อบำบัดความต้องการของตน การบริหารงานท้องถิ่นต้องมีผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งจากประชาชนขึ้นมาทั้งหมดหรือบางส่วน โดยให้มีอิสระ ในการบริหาร แต่รัฐบาลยังต้องควบคุมด้วยวิธีต่างๆ ตามความเหมาะสม จะปราศจากการควบคุมของรัฐไม่ได้ เพราะการปกครองท้องถิ่นเป็นสิ่งที่รัฐทำให้เกิดขึ้น[๑๙]

สรุปได้ว่า การปกครองท้องถิ่น หมายถึง การที่องค์กรหนึ่งมีพื้นที่อาณาเขตของตนเอง มีประชากรและมีรายได้ตามที่หลักเกณฑ์กำหนด โดยมีอำนาจและมีอิสระในการปกครองตนเอง มีการบริหารการคลังของตน รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ให้บริการในด้านต่าง ๆ แก่ประชาชน ซึ่งประชาชนในพื้นที่ดังกล่าวจะมีส่วนร่วมในการบริหารและปกครองตนเอง โดยผ่านตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้ง เป็นต้น 

5.2 ประเภทและรูปแบบขององค์การปกครองท้องถิ่น

ประเภทและรูปแบบองค์การปกครองท้องถิ่น สำนักบริหารราชการส่วนท้องถิ่น กรมการปกครอง ได้กล่าวว่า รูปแบบการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นของไทยในปัจจุบันมี ๕ รูปแบบ ดังนี้[๒๐]

1) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)

2) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)

3) เทศบาล

4) กรุงเทพมหานคร

5) เมืองพัทยา

5.3 สภาพปัญหาและอุปสรรคการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

เป็นที่ทราบกันดีว่าการบริหารงานไม่ว่าจะเป็นองค์การหน่วยงานภาครัฐ หรือภาคเอกชนก็ตามย่อมประสบปัญหาอย่างหลากหลายกันไป โดยขึ้นอยู่กับสภาพการณ์หรือสภาพแวดล้อมขององค์การนั้น ๆ เป็นสำคัญ ซึ่งการบริหารงานขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทย ก็ประสบกับปัญหาและอุปสรรคในการบริหารงานเช่นเดียวกัน ซึ่งได้กล่าวไว้ดังนี้

1) โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละองค์กรยังขัดต่อหลักการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นหลักการที่มุ่งหมายให้ท้องถิ่นมีอิสระในการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น 2) อำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ในบางเรื่องยังมีลักษณะไม่ชัดเจนและซ้ำซ้อนกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนกลางและองค์กรปกครองส่วนภูมิภาค อันเป็นการขัดต่อหลักการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำให้มักเกิดข้อโต้แย้งและปัญหาในทางปฏิบัติ 3) บทบัญญัติของกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ เหล่านี้ยังขาดบทบัญญัติในส่วนที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการควบคุมการดำเนินกิจการต่าง ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 4) การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในบางเรื่องยังเกินขนาดความจำเป็นเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศโดยส่วนรวม ทำให้กระทบต่อสาระสำคัญของการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของคนในท้องถิ่น[๒๑]

กล่าวโดยสรุป สภาพปัญหาและอุปสรรคการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเกิดปัญหาและอุปสรรคในด้านการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่และทรัพยากรทางการบริหารมาสู่องค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งยังประสบปัญหาในการดำเนินการ อันเนื่องมาจากผู้รับผิดชอบในการถ่ายโอน งบประมาณ บุคลากร ยังไม่มีความพร้อมและความเข้าใจในการปฏิบัติ รวมถึงผู้รับโอน ก็เช่นเดียวกัน และที่สำคัญอย่างยิ่งปริมาณภารกิจในการถ่ายโอนยังมีปริมาณมาก ในขณะที่รายได้ จำนวนผู้ปฏิบัติงานหรือบุคลากรยังมีอยู่อย่างจำนวนจำกัด รวมถึงองค์การบริหารส่วนจังหวัดต้องมีการพัฒนาระบบการบริหารราชการภายในซึ่งยังขาดความชัดเจนและเข้าใจในบริบทในการพัฒนาท้องถิ่นของตนเองในทุก ๆ ด้าน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การบริหารทั่วไป การบริหารการคลัง และการพัฒนาบุคลากร เป็นต้น ผู้เขียนจึงเสนอแนวทางพัฒนา ภาวะผู้นำเชิงพุทธกับการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

6. บทสรุป

ภาวะผู้นำเชิงพุทธกับการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  ผู้นำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้อง ประยุกต์หลักธรรมในการบริหารงาน กล่าวคือ หลักธรรมทางพระพุทธศาสนาที่เหมาะสมกับการบริหารงานส่วนท้องถิ่น ควรยึดอิทธิบาท 4 ซึ่งเป็นหลักธรรมทางพระพุทธศาสนาที่เป็นเครื่องให้ถึงความสำเร็จ หรือเป็นหนทางแห่งความสำเร็จประกอบด้วย 1) ฉันทะ ความรักงาน พอใจกับงานที่ทำอยู่ คือ ถ้าพอใจที่จะทำและมีความสุขกับงาน เชื่อว่างานที่ทำจะประสบความสำเร็จ การให้มีความรู้ความเข้าใจในงานที่ทำอย่าง 2) วิริยะ ขยันหมั่นเพียร ความพยายามในการทำสิ่งนั้น โดยงานทุกอย่างจะสำเร็จได้ต้องอาศัยความขยันหมั่นเพียร ความวิริยะจึงเป็นเครื่องมืออีกอย่างหนึ่งที่จะนำไปสู่ความสำเร็จได้ ที่สำคัญความวิริยะจะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยความรักในงานจากฉันทะนั่นเอง การหมั่นฝึกฝนตนเอง 3) จิตตะ ความเอาใจใส่ รับผิดชอบกับงานที่ทำ จิตตะเป็นธรรมะที่แสดงถึงสติ ความรอบคอบและความรับผิดชอบที่จะตามมา 4) วิมังสา ความพิจารณาใคร่ครวญหาเหตุผลในสิ่งนั้น เป็นสุดยอดของวิธีทำงานให้สำเร็จอยู่ในอิทธิบาทข้อสุดท้ายนี้ วิมังสา แปลว่า การพินิจพิเคราะห์ หมายความว่า ทำงานด้วยปัญญา ด้วยสมองคิด ไม่ใช่สักแต่ว่าทำ คนเราแม้จะรักงานแค่ไหน บากบั่นเพียงใด หรือเอาใจ จดจ่ออยู่ตลอดเวลา แต่ถ้าขาดการใช้ปัญญาพิจารณางานด้วยแล้ว ผลที่สุดงานก็คั่งค้างและผิดพลาดจนได้ ซึ่งสามารถนำมาประยุกต์ใช้กับหลัก POSDCORB ได้แก่การวางแผนงาน การจัดส่วนงานภายในองค์การ การจัดการบุคลากรและเจ้าหน้าที่มาปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับการจัดแบ่งหน่วยงานที่แบ่งไว้ การศึกษาวิธีการอำนวยการรวมทั้งควบคุมงานและนิเทศงาน ตลอดจนศิลปะในการบริหารงาน มีการประสานงานความร่วมมือเพื่อให้การดำเนินงานเป็นไปด้วยความเรียบร้อย การรายงานผลการปฏิบัติงาน ตลอดถึงการประชาสัมพันธ์ และงบประมาณ โดยศึกษาให้ทราบถึงระบบและกรรมวิธีในการบริหารเกี่ยวกับงบประมาณและรายการเงิน ตลอดจนใช้วิธีการงบประมาณเป็นแผนงาน เป็นเครื่องมือในการควบคุมงานได้อย่างเหมาะสม โดยมีวิธีการสร้างบรรทัดฐานการทำงานที่ต้องใช้หลักระเบียบกฎหมายควบคู่กับการพิจารณางานที่ทำบนพื้นฐานความมีเหตุผล สามารถตอบคำถามในงานของตนเองได้ในทุกแง่มุม เพื่อสร้างกระบวนความคิดที่เป็นระบบและสร้างความเชื่อมโยงกันได้ ด้วยการนำมาประยุกต์กับการบริหารงาน ประกอบด้วย 1) การให้มีความรู้ความเข้าใจในงานที่ทำอย่างชัดเจน 2) การสร้างให้รู้ถึงความสำคัญของงาน 3) การสร้างกระบวนการและขั้นตอนการทำงาน และ 4) การสร้างบรรทัดฐานและการติดตามประเมินผล เพื่อให้การบริหารงานมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผลและเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน หากนำอิทธิบาท 4 มาปรับใช้ในการทำงาน รักงานที่ทำ ขยันทำงาน รับผิดชอบงาน และรู้จักไตร่ตรองให้ถี่ถ้วน ทางแห่งความสำเร็จคงไม่เกินเอื้อม