สงสัยมานาน...อำเภอเมืองกรุงเทพฯอยู่ที่ไหน

ถ้าลองกางแผนที่ประเทศไทยแล้วไล่ชื่ออำเภอดูทีละจังหวัด จะเจอแพทเทิร์นหนึ่งที่ซ้ำกันทุกที่เลยก็คือ ทุกจังหวัดจะต้องมีอำเภอที่ชื่อว่า อำเภอเมือง ตามด้วยชื่อจังหวัด เช่น อำเภอเมืองเชียงใหม่ อำเภอเมืองชลบุรี อำเภอเมืองภูเก็ต ธรรมเนียมนี้อยู่คู่กับการปกครองของไทยมานานมากจนกลายเป็นเรื่องที่คนไทยคุ้นหูกันดีอยู่แล้วว่าเป็นศูนย์กลางของแต่ละจังหวัด แต่เมื่อพูดถึงกรุงเทพมหานครกลับหาชื่อ อำเภอเมืองกรุงเทพฯไม่เจอ

ที่มาของอำเภอเมืองนั้นย้อนไปได้ตั้งแต่สมัยที่เริ่มจัดระเบียบการปกครองแบบมณฑลเทศาภิบาล ราว พ.ศ. 2435 ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว แล้วก็ชัดเจนขึ้นในช่วง พ.ศ. 2440 - 2450 เวลาตั้งจังหวัดหรือเมืองขึ้นมาสักแห่ง ทางราชการก็มักจะกำหนดให้ตัวเมืองหรือศูนย์กลางของจังหวัดนั้นเป็นอำเภอเมืองโดยอัตโนมัติ เพื่อให้เป็นศูนย์รวมของศาลากลางจังหวัด ส่วนราชการต่างๆ ตลาดใหญ่ สถานีขนส่ง แล้วก็เป็นสัญลักษณ์ว่าตรงนั้นคือหน้าตาของจังหวัด เหตุผลง่ายๆ ก็คืออยากให้ประชาชนรู้ว่า ถ้าจะติดต่อราชการสำคัญต้องไปที่อำเภอเมือง

ส่วนชื่อ “อำเภอเมืองกรุงเทพฯ” นั้น หากจะย้อนกลับไปในอดีต สมัยก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 พื้นที่กรุงเทพฯ ยังคงถูกเรียกว่าจังหวัดพระนคร และมีอำเภอเมืองพระนครอยู่จริง โดยอำเภอเมืองพระนครในขณะนั้นครอบคลุมพื้นที่บริเวณเกาะรัตนโกสินทร์และรอบๆ ซึ่งเป็นที่ตั้งของพระราชวังใหญ่ วัดพระแก้ว และทำเนียบรัฐบาล ต่อมาในปี พ.ศ. 2514 ได้มีการรวมจังหวัดพระนครกับจังหวัดธนบุรีเข้าด้วยกันเป็นนครหลวงกรุงเทพธนบุรี และในปี พ.ศ. 2515 ก็เปลี่ยนชื่อเป็นกรุงเทพมหานครตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ขณะนั้น การปรับเปลี่ยนครั้งใหญ่นี้ทำให้ระบบอำเภอถูกยกเลิกไปในพื้นที่กรุงเทพฯ และเปลี่ยนมาใช้ระบบเขตแทนทั้งหมด ดังนั้นอำเภอเมืองพระนครจึงกลายเป็นเพียงตำนานในหน้าประวัติศาสตร์ ปัจจุบันพื้นที่ตรงนั้นก็คือเขตพระนครและเขตสัมพันธวงศ์เป็นหลัก ซึ่งยังคงหลงเหลือร่องรอยความเก่าแก่และความสำคัญในฐานะศูนย์กลางการปกครองและวัฒนธรรมของประเทศ

ปัจจุบันกรุงเทพมหานครมีฐานะเป็นจังหวัดหนึ่งตามกฎหมายบริหารราชการแผ่นดิน ได้รับการจัดตั้งเป็นเขตปกครองพิเศษตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ทำให้มีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่รวมเอาหน้าที่ของจังหวัดและเทศบาลไว้ด้วยกัน

แบ่งเขตการปกครองออกเป็น 50 เขต แต่ละเขตมีสำนักงานเขตเป็นหน่วยงานปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ซึ่งทำหน้าที่คล้ายกับที่ว่าการอำเภอในจังหวัดทั่วไป แต่ไม่มีการเรียกชื่อว่า “เขตเมือง” หรือ “อำเภอเมือง” อย่างเป็นทางการ เนื่องจากตัวกรุงเทพมหานครทั้งจังหวัดนั้นเป็นศูนย์กลางของประเทศอยู่แล้ว ไม่มีความจำเป็นต้องมีเขตใดเขตหนึ่งถูกกำหนดให้เป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัดเพราะศาลาว่าการกรุงเทพมหานครตั้งอยู่ที่เขตพระนคร ซึ่งเป็นเขตเก่าแก่ที่มีประวัติศาสตร์ยาวนาน

ดังนั้นจังหวัดที่มีการปกครองแบบไม่มีอำเภอเมืองเลยนั้นมีเพียงกรุงเทพมหานครเท่านั้น เพราะจังหวัดอื่นๆ ทุกจังหวัดจะต้องมีอำเภอเมืองเป็นอำเภอศูนย์กลางตามหลักการปกครองส่วนภูมิภาค เว้นแต่กรุงเทพฯ ที่ถูกออกแบบมาให้เป็นเขตปกครองพิเศษต่างหาก

อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตที่น่าสนใจเกี่ยวกับจังหวัดสมุทรปราการและจังหวัดนนทบุรี ที่แม้จะมีอำเภอเมืองอย่างเป็นทางการ คือ อำเภอเมืองสมุทรปราการและอำเภอเมืองนนทบุรี แต่ด้วยความที่ทั้งสองจังหวัดนี้ตั้งอยู่ติดกับกรุงเทพมหานครและมีการขยายตัวของเมืองอย่างรวดเร็ว ทำให้พื้นที่บางส่วนของอำเภอเมืองเหล่านั้นกลายเป็นชุมชนเมืองใหญ่ที่มีลักษณะคล้ายคลึงกับเขตในกรุงเทพฯ แต่ในทางกฎหมายแล้วยังคงสถานะเป็นอำเภออยู่ดี จึงไม่ถือว่าไม่มีอำเภอเมือง

การที่กรุงเทพมหานครไม่มีอำเภอเมืองนั้นไม่ใช่เรื่องผิดปกติแต่อย่างใด หากมองในมุมของวิวัฒนาการการบริหารบ้านเมือง เพราะกรุงเทพฯ มีขนาดใหญ่และมีความซับซ้อนมากกว่าจังหวัดทั่วไป การแบ่งเป็นเขตจึงช่วยให้การบริหารจัดการมีความยืดหยุ่นและคล่องตัวกว่า แต่ในความรู้สึกของคนทั่วไปแล้ว เขตพระนครก็เปรียบเสมือน “อำเภอเมือง” โดยปริยาย เพราะเป็นที่ตั้งของศาลาว่าการกรุงเทพมหานคร กระทรวงทบวงกรมต่างๆ และสถานที่สำคัญของชาติ ดังนั้นแม้จะไม่มีชื่อเรียกอย่างเป็นทางการ แต่บทบาทและหน้าที่ของเขตพระนครก็ไม่ต่างจากอำเภอเมืองของจังหวัดอื่นๆ เลย เพียงแต่ชื่อที่เรียกขานนั้นต่างกันไปตามรูปแบบการปกครองที่ถูกออกแบบมาให้เหมาะสมกับความเป็นมหานคร