การค้าประเวณีในไทยเคยถูกกฎหมายหรือไม่? เรื่องที่หลายคนมักเข้าใจผิด

ถ้าถามว่า “การค้าประเวณีในประเทศไทยเคยถูกกฎหมายไหม?”

คำตอบสั้น ๆ คือ เคยมีช่วงเวลาที่กฎหมายเปิดให้การค้าประเวณีดำเนินได้อย่างถูกต้องภายใต้ระบบใบอนุญาตและการควบคุมของรัฐ

แต่ถ้าจะพูดให้ตรงกับประวัติศาสตร์จริง ๆ คงต้องเติมคำว่า “ถูกกฎหมายแบบมีเงื่อนไข”

เพราะในอดีต รัฐไม่ได้มองเรื่องนี้เหมือนกฎหมายปัจจุบัน และไม่ได้มีแนวคิดว่าใครจะเปิดสถานบริการหรือขายบริการตรงไหนก็ได้ตามใจ

เรื่องราวนี้ย้อนกลับไปไกลกว่าที่หลายคนคิด

ย้อนกลับไปสมัยรัชกาลที่ 5

ในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 การค้าประเวณีมีอยู่ในสังคมไทยแล้ว และมีสถานประกอบการที่เรียกว่า “โรงหญิงนครโสเภณี”

ในเวลานั้นรัฐมีความกังวลอยู่หลายเรื่อง ทั้งความเป็นระเบียบในเมืองและโรคติดต่อทางเพศสัมพันธ์

จึงเกิดแนวคิดว่า ถ้าห้ามอย่างเดียวอาจควบคุมไม่ได้ แต่ถ้าจัดระบบขึ้นมา อย่างน้อยรัฐก็สามารถรู้ว่าใครประกอบกิจการที่ไหน ใครทำงานอยู่ในสถานประกอบการ และสามารถตรวจสุขภาพได้

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นเมื่อมี พระราชบัญญัติป้องกันสัญจรโรค รัตนโกสินทรศก 127 หรือ พ.ศ. 2451

กฎหมายฉบับนี้ถือเป็นกฎหมายสำคัญฉบับแรก ๆ ของไทยที่เข้ามาควบคุมการค้าประเวณีโดยตรง และเปิดให้มีสถานค้าประเวณีที่ได้รับอนุญาตจากรัฐได้

พูดง่าย ๆ คือ

สมัยนั้นไม่ได้ห้ามการค้าประเวณีทั้งหมด แต่รัฐนำมันเข้าสู่ระบบการควบคุม

แล้วควบคุมกันอย่างไร?

กฎหมายสมัยนั้นมีรายละเอียดที่น่าสนใจมาก

ผู้ที่จะตั้ง “โรงหญิงนครโสเภณี” ต้องขอใบอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ก่อน หากได้รับอนุญาตแล้วจึงจะเปิดกิจการได้

ส่วนหญิงที่ประกอบอาชีพดังกล่าวก็ต้องมีใบอนุญาตของตัวเองเช่นกัน

ใบอนุญาตของหญิงมีอายุไม่เกิน 3 เดือน และต้องเสียค่าธรรมเนียม ส่วนสถานประกอบการก็ต้องมีใบอนุญาตแยกต่างหาก

ที่น่าสนใจอีกอย่างคือ รัฐไม่ได้สนใจแค่เรื่องใบอนุญาต

แต่ยังเข้าไปควบคุมเรื่องสุขภาพด้วย

เจ้าหน้าที่สามารถส่งหญิงไปตรวจโรคติดต่อได้ และหากพบว่ามีโรคที่สามารถแพร่ต่อได้ ก็สามารถเรียกใบอนุญาตคืนชั่วคราวและให้ไปรักษาจนหาย ก่อนกลับมาขอใบอนุญาตใหม่ได้

ดังนั้นเหตุผลสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ไม่ได้มีเพียงเรื่องศีลธรรม

แต่เกี่ยวข้องอย่างมากกับ การควบคุมโรคติดต่อทางเพศสัมพันธ์

แล้วหน้าสถานบริการมีอะไรให้สังเกต?

เรื่องที่น่าสนใจมากคือ สถานบริการที่ได้รับอนุญาตในยุคนั้นต้องมี โคมแขวนไว้หน้าสถานที่เพื่อเป็นเครื่องหมาย

นี่เป็นหนึ่งในรายละเอียดทางประวัติศาสตร์ที่ทำให้เห็นภาพสังคมในเวลานั้นได้ชัดขึ้น

คนในยุคนั้นจึงสามารถรู้ได้ว่าสถานที่แห่งนั้นเป็น “โรงหญิงนครโสเภณี” ที่อยู่ภายใต้ระบบควบคุมของรัฐ

กฎหมายยังมีข้อกำหนดเกี่ยวกับความสะอาด การจัดสถานที่ และการไม่ให้ผู้ประกอบการกักขังหญิงไว้ในสถานประกอบการด้วย

ยิ่งไปกว่านั้น กฎหมายกำหนดด้วยว่าผู้ประกอบการต้องรับหญิงที่สมัครใจเท่านั้น และห้ามทำสัญญาให้หญิงเป็นหนี้จากเงินล่วงหน้าเพื่อผูกมัดให้อยู่ทำงานกับตน

เมื่ออ่านรายละเอียดเหล่านี้แล้วจะเห็นว่า ระบบในเวลานั้นไม่ได้เป็นเพียงการ “ปล่อยให้ทำได้”

แต่เป็นการ อนุญาตพร้อมควบคุม

จากนั้นประเทศไทยก็เปลี่ยนแนวทาง

ระบบดังกล่าวไม่ได้อยู่ตลอดไป

ในปี พ.ศ. 2503 มีการออก พระราชบัญญัติปรามการค้าประเวณี พ.ศ. 2503

กฎหมายฉบับนี้ยกเลิกพระราชบัญญัติป้องกันสัญจรโรค ร.ศ. 127 ที่ใช้มาตั้งแต่ พ.ศ. 2451 และเปลี่ยนแนวทางจากการควบคุมกิจการที่ได้รับอนุญาต มาเป็นการปราบปรามการค้าประเวณีมากขึ้น

นี่จึงเป็นจุดสำคัญที่ทำให้คำตอบของคำถามว่า

“ประเทศไทยเคยทำให้การค้าประเวณีถูกกฎหมายไหม?”

มีคำตอบว่า เคย

แต่เป็นคนละระบบกับที่หลายคนจินตนาการถึงคำว่า “ถูกกฎหมาย”

เพราะในยุคก่อน พื้นที่และบุคคลที่เกี่ยวข้องต้องอยู่ภายใต้ระบบใบอนุญาตและกฎของรัฐ

ต่อมาเมื่อกฎหมายเปลี่ยน การค้าประเวณีก็ถูกนำเข้าสู่ระบบความผิดทางกฎหมายมากขึ้น

งานศึกษาด้านกฎหมายและประวัติศาสตร์ยังระบุว่า การเปลี่ยนแปลงในปี 2503 ถือเป็นจุดที่ไทยยกเลิกการอนุญาตให้มีการค้าประเวณีอย่างถูกกฎหมายในระบบเดิม

แล้วกฎหมายปี 2503 ห้ามทุกอย่างเลยหรือเปล่า?

ตรงนี้ก็มีรายละเอียดที่น่าสนใจ

ชื่อกฎหมายคือ “พระราชบัญญัติปรามการค้าประเวณี” ไม่ใช่กฎหมายที่บอกว่าการค้าประเวณีจะหายไปจากสังคมทันที

แม้แต่ในการอภิปรายร่างกฎหมายในสภาร่างรัฐธรรมนูญปี 2503 ก็มีการพูดถึงข้อเท็จจริงว่าการค้าประเวณีเป็นสิ่งที่มีอยู่ในสังคมมานาน และการออกกฎหมายมีเป้าหมายเพื่อควบคุมและปรามการกระทำที่เปิดเผยหรือก่อความเดือดร้อน มากกว่าจะหมายความว่าสามารถทำให้สิ่งนี้หายไปจากสังคมได้ทั้งหมด

กฎหมายฉบับนั้นจึงมีทั้งบทลงโทษเกี่ยวกับการค้าประเวณี การจัดหาคน การจัดการสถานค้าประเวณี และการกระทำที่เกี่ยวข้อง

ประเทศไทยจึงเดินเข้าสู่ยุคที่ การค้าประเวณีไม่ได้อยู่ในระบบใบอนุญาตอย่างที่เคยเป็น

แล้วกฎหมายที่ใช้ในปัจจุบันมาจากไหน?

กฎหมายปี 2503 ใช้อยู่หลายสิบปี ก่อนถูกยกเลิกและแทนที่ด้วย พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้าประเวณี พ.ศ. 2539

กฎหมายฉบับปี 2539 ยังคงเป็นกฎหมายหลักที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ระบุสถานะว่าเป็นกฎหมายที่ยังมีผลใช้บังคับ

กฎหมายฉบับนี้มีทั้งบทบัญญัติเกี่ยวกับการติดต่อ ชักชวน หรือการกระทำเพื่อการค้าประเวณีในที่สาธารณะ การโฆษณาหรือชักชวน การจัดหา และการดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับสถานค้าประเวณี

ขณะเดียวกัน แนวทางของกฎหมายปี 2539 ก็แตกต่างจากปี 2503 ในเรื่องการคุ้มครองและพัฒนาผู้ที่เข้าสู่การค้าประเวณี โดยเหตุผลท้ายกฎหมายระบุถึงการลดโทษผู้ค้าประเวณีและเปิดโอกาสให้ได้รับการคุ้มครอง พัฒนาอาชีพ และพัฒนาคุณภาพชีวิต รวมถึงเน้นการคุ้มครองเด็กและเยาวชน

แล้วทำไมทุกวันนี้ยังเห็นธุรกิจแบบนี้อยู่?

นี่คือจุดที่ทำให้เรื่องนี้ซับซ้อนกว่าคำว่า “ถูกหรือผิดกฎหมาย”

กฎหมายกับสิ่งที่เกิดขึ้นจริงในสังคมไม่ใช่เรื่องเดียวกัน

แม้กฎหมายไทยไม่ได้เปิดให้การค้าประเวณีเป็นกิจการที่ถูกกฎหมายแบบมีใบอนุญาตเหมือนระบบในอดีต แต่กิจกรรมที่เกี่ยวข้องยังคงปรากฏอยู่ในสังคม

รัฐจึงต้องใช้กฎหมายหลายฉบับในการจัดการเรื่องที่เกี่ยวข้อง ทั้งการค้าประเวณี การจัดหา การแสวงหาประโยชน์จากผู้อื่น และการค้ามนุษย์ โดยเฉพาะกรณีที่เกี่ยวข้องกับเด็กและการบังคับ ซึ่งมีบทลงโทษรุนแรงกว่า

นี่จึงเป็นเหตุผลว่าทำไมภาพที่เห็นตามเมืองท่องเที่ยวอาจทำให้คนสงสัยว่า

“ถ้าผิดกฎหมาย แล้วทำไมยังมีอยู่?”

คำตอบคือ การมีอยู่ของกิจกรรมในสังคมไม่ได้แปลว่ากิจกรรมนั้นถูกกฎหมาย

เหมือนกับสิ่งผิดกฎหมายอีกหลายประเภทที่ยังคงเกิดขึ้นจริง เพียงแต่การบังคับใช้กฎหมายอาจเป็นอีกเรื่องหนึ่ง

เรื่องนี้จึงมีจุดที่คนมักเข้าใจผิด

ข้อแรก ประเทศไทยไม่ได้มีประวัติว่า “การค้าประเวณีถูกกฎหมายมาตลอด”

จริง ๆ แล้วกฎหมายเปลี่ยนแนวทางมาแล้วหลายครั้ง

ข้อสอง การที่เคยมีระบบใบอนุญาต ไม่ได้แปลว่าสมัยนั้นใครจะเปิดสถานบริการที่ไหนก็ได้

สถานประกอบการต้องได้รับอนุญาต และผู้หญิงที่ทำงานในระบบก็ต้องมีใบอนุญาตของตัวเอง รวมถึงมีการควบคุมเรื่องสถานที่และสุขภาพ

ข้อสาม การยกเลิกระบบใบอนุญาตในปี 2503 ไม่ได้ทำให้การค้าประเวณีหายไป

แต่เปลี่ยนจากระบบที่รัฐยอมรับและควบคุมบางส่วน มาเป็นระบบที่มีกฎหมายมุ่งปราบปรามและกำหนดความผิดแทน

จาก “ควบคุม” มาเป็น “ปราบปราม”

ถ้ามองประวัติศาสตร์ตั้งแต่ต้นจนถึงปัจจุบัน จะเห็นเส้นทางที่น่าสนใจมาก

ช่วงหนึ่งรัฐเลือก ควบคุม

มีใบอนุญาต

มีทะเบียน

มีการตรวจโรค

มีสถานที่ที่ได้รับอนุญาต

จากนั้นแนวคิดเปลี่ยนไปเป็น ปรามและห้ามการกระทำบางลักษณะ

แล้วในปี 2539 ก็มีการปรับกฎหมายอีกครั้ง โดยเพิ่มน้ำหนักเรื่องการคุ้มครองผู้ที่เข้าสู่การค้าประเวณีและการป้องกันการแสวงหาประโยชน์จากเด็กและเยาวชน

เพราะฉะนั้น ถ้ามีใครถามว่า

“การค้าประเวณีในไทยเคยถูกกฎหมายไหม?”

คำตอบที่แม่นที่สุดจึงไม่ใช่แค่ “เคย” หรือ “ไม่เคย”

แต่คือ

ประเทศไทยเคยมีระบบกฎหมายที่อนุญาตและควบคุมสถานค้าประเวณีอย่างเป็นทางการ โดยเฉพาะภายใต้พระราชบัญญัติป้องกันสัญจรโรค ร.ศ. 127 (พ.ศ. 2451) ก่อนที่รัฐจะยกเลิกระบบดังกล่าวใน พ.ศ. 2503 และเปลี่ยนมาใช้กฎหมายที่มุ่งปรามการค้าประเวณี จากนั้นจึงปรับปรุงอีกครั้งเป็น พ.ศ. 2539 ซึ่งเป็นกฎหมายหลักที่ใช้ในปัจจุบัน

เรื่องนี้จึงไม่ได้มีแค่ด้านของ “การค้าประเวณี”

แต่มันสะท้อนให้เห็นด้วยว่า ในแต่ละยุค รัฐไทยมองเรื่องเพศ โรคติดต่อ ความเป็นระเบียบของเมือง ศีลธรรม และการคุ้มครองผู้คนแตกต่างกันอย่างไร

และบางครั้ง เรื่องที่เราเคยคิดว่าเป็นสิ่งผิดกฎหมายมาตลอดประวัติศาสตร์

พอเปิดเอกสารเก่าดูจริง ๆ

กลับพบว่า

ครั้งหนึ่งมันเคยถูกจัดให้อยู่ในระบบของรัฐอย่างเป็นทางการมาแล้ว