ธรรมาภิบาลและการวิพากษ์บทบาทของหน่วยงานกำกับดูแลการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม: วิกฤตจริยธรรม ผลประโยชน์ทับซ้อน และข้อเสนอแนะเชิงปฏิรูป

1.บทนำ (Introduction)

          กระบวนการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) ถือเป็นกลไกสำคัญในการสร้างสมดุลระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยมี หน่วยงานกำกับดูแลของภาครัฐ ทำหน้าที่ในการขึ้นทะเบียน กำกับดูแล ควบคุมมาตรฐานบริษัทที่ปรึกษาด้านสิ่งแวดล้อม (Consultants) ตลอดจนพิจารณาอนุมัติรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการพัฒนาต่างๆ ทั้งจากภาคเอกชนและภาครัฐ (Owners/Developers)

          อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติต่างพบว่า ระบบการกำกับดูแลของหน่วยงานดังกล่าวประสบปัญหาเชิงโครงสร้างและธรรมาภิบาล ทั้งในมิติของใช้อำนาจเกินขอบเขต ความโปร่งใส ปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน ตลอดจนภาระหน้าที่ที่ถูกผลักภาระไปยังบริษัทที่ปรึกษา บทความนี้มุ่งวิเคราะห์ปัญหาเชิงพฤติกรรมและโครงสร้างของหน่วยงานกำกับดูแลดังกล่าว พร้อมเสนอแนะแนวทางในการปรับปรุงเพื่อส่งเสริมธรรมาภิบาลในระบบการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม

2. ประเด็นวิพากษ์ทางธรรมาภิบาลและโครงสร้างอำนาจ (Critical Issues & Governance Breakdown)

   2.1 การใช้อำนาจตามอธิปไตยทางความคิดและการขาดมาตรฐานทางวิชาการ (Subjectivity and Authoritarian Culture)

          กระบวนการพิจารณาและสอบสัมภาษณ์เพื่อออกหรือต่ออายุใบอนุญาตประกอบวิชาชีพของคณะกรรมการ มักประสบปัญหาเรื่องอคติทางความคิดและการใช้อารมณ์ส่วนตัว (Subjectivity) การด้อยค่าสถาบันการศึกษา หรือการตั้งคำถามที่ไม่สะท้อนเกณฑ์มาตรฐานทางวิชาการ ส่งผลให้เกิดการทำลายความเชื่อมั่นของผู้ประกอบวิชาชีพ นอกจากนี้ เกณฑ์การต่ออายุใบอนุญาตที่ผูกติดอยู่กับอัตราการอนุมัติรายงานมากกว่าคุณภาพงานวิจัยเชิงลึก อาจส่งผลกระทบต่อความเป็นอิสระทางวิชาการของที่ปรึกษา

   2.2 ความโปร่งใส จริยธรรม และปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest)

          จากกรณีศึกษา พบข้อสงสัยเกี่ยวกับความโปร่งใสในกระบวนการให้คะแนนและการพิจารณาใบอนุญาต เช่น การเรียกร้องผลประโยชน์ตอบแทนในรูปแบบตั๋วเดินทางหรือของขวัญตามเทศกาลจากบริษัทที่ปรึกษาและเจ้าของโครงการ ซึ่งขัดต่อหลักการเร่งรัดสร้างความโปร่งใสและนโยบาย No Gift Policy ของภาครัฐ

          นอกจากนี้ การที่ผู้ทรงคุณวุฒิบางท่านดำรงตำแหน่งซ้ำซ้อน ทั้งในคณะกรรมการส่วนกลาง คณะกรรมการระดับจังหวัด และยังรับงานเป็นที่ปรึกษาเฉพาะทางให้กับบริษัทเอกชน ถือเป็นภาวะ ผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) ที่ชัดเจน เนื่องจากขาดกฎระเบียบเชิงสถาบัน (Institutional Regulations) ที่เข้ามาควบคุมและตรวจสอบอย่างรัดกุม

   2.3 ความย้อนแย้งเชิงสิทธิและการผลักภาระงาน (Structural Imbalance and Burden Shifting)

          แม้กระบวนการทางกฎหมายเปิดโอกาสให้เจ้าของโครงการสามารถอุทธรณ์มัติต่อศาลปกครองได้ แต่ในทางปฏิบัติกลับมีสภาวะจำยอมทางการเมือง (Informal Penalty) ที่ทำให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียไม่กล้าใช้สิทธิทางกฎหมายเนื่องจากเกรงผลกระทบต่อการพิจารณาโครงการในอนาคต

          ในขณะเดียวกัน ฝ่ายเลขานุการและคณะกรรมการมักผลักภาระงานเอกสาร การจัดทำสื่อนำเสนอ ตลอดจนการอำนวยความสะดวกในการลงพื้นที่ดูสถานที่ตั้งโครงการให้เป็นภาระของบริษัทที่ปรึกษา รวมถึงการปัดความรับผิดชอบเชิงกฎหมายเมื่อเกิดการฟ้องร้อง โดยอ้างความบกพร่องของข้อมูลจากฝั่งที่ปรึกษาเพียงฝ่ายเดียว

   2.4 ประสิทธิผลของการกระจายอำนาจและรูปแบบการบริหารจัดการ (Decentralization and Leadership Styles)

          1) การกระจายอำนาจสู่ภูมิภาค (Decentralization): การกระจายอำนาจพิจารณารายงานไปยังคณะกรรมการระดับจังหวัดยังขาดความต่อเนื่อง เมื่อพบว่าพื้นที่ใดไม่มีโครงการใหม่เกิดขึ้นเป็นเวลานาน อำนาจดังกล่าวมักถูกดึงกลับเข้าสู่ส่วนกลาง สะท้อนถึงนโยบายการกระจายอำนาจที่ยังไม่ถาวรและขาดแนวทางการพัฒนาศักยภาพของท้องถิ่นอย่างแท้จริง

          2) ภาวะผู้นำในการดำเนินประชุม (Chairmanship Styles): รูปแบบการดำเนินงานของประธานในที่ประชุมพิจารณารายงานแบ่งออกเป็น 2 รูปแบบหลัก ได้แก่

             2.1) รูปแบบเด็ดขาด (Authoritative Style): มุ่งเน้นความรวดเร็วเพื่อตอบสนองนโยบายการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐ แต่เสี่ยงต่อการเกิดข้อพิพาทและการฟ้องร้องทางกฎหมายในภายหลังเนื่องจากขาดการยอมรับจากทุกฝ่าย

             2,2) รูปแบบประนีประนอม (Consensus-oriented Style): มุ่งเน้นการสร้างฉันทามติเพื่อลดความเสี่ยงจากการฟ้องร้อง แม้จะใช้ระยะเวลาในการพิจารณายาวนานกว่าก็ตาม

3.พัฒนาการเชิงบวกและการปรับปรุงในปัจจุบัน (Positive Developments)

แม้ระบบการกำกับดูแลจะมีข้อจำกัดทางธรรมาภิบาลหลายประการ แต่ยังพบพัฒนาการเชิงบวกที่สำคัญ ดังนี้:

   3.1 การลดการใช้ทรัพยากรและการเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัล (Digital Transformation): การลดจำนวนรูปเล่มรายงานฉบับกระดาษลงจากเดิม (จากขั้นต่ำ 18 ชุด ชุดละกว่า 1,000 หน้า เหลือเพียง 5 ชุด) และเปลี่ยนไปเน้นการส่งไฟล์ในรูปแบบดิจิทัล ถือเป็นก้าวสำคัญในการลดการใช้ทรัพยากรกระดาษและการส่งเสริมความยั่งยืนทางสิ่งแวดล้อม

   3.2 การพัฒนากฎหมายเพื่อเพิ่มความรับผิดชอบ (Legal Accountability): การปรับปรุงกฎหมายให้มีบทลงโทษกรณีไม่ส่งรายงานการปฏิบัติตามมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Monitoring Report) ถือเป็นการเพิ่มความเข้มงวดในการติดตามผล แม้ในทางปฏิบัติยังคงมีปัญหาเรื่องมาตรฐานสองชั้น (Double Standards) ระหว่างโครงการของภาคเอกชนและภาครัฐก็ตาม

4. บทสรุปและข้อเสนอแนะเชิงปฏิรูป (Conclusion & Recommendations)

          กระบวนการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมจะบรรลุวัตถุประสงค์ในการปกป้องสิ่งแวดล้อมและชุมชนได้อย่างแท้จริง จำเป็นต้องได้รับการปฏิรูปเชิงโครงสร้างจากหน่วยงานกำกับดูแล โดยมีข้อเสนอแนะดังนี้:

   4.1 ยกระดับจริยธรรมและจัดทำเกณฑ์ปฏิบัติด้านผลประโยชน์ทับซ้อน (Code of Conduct & Conflict of Interest Policy): ออกกฎระเบียบห้ามผู้ทรงคุณวุฒิดำรงตำแหน่งซ้ำซ้อนระหว่างกรรมการอนุมัติและผู้รับจ้างที่ปรึกษา พร้อมบังคับใช้นโยบาย No Gift Policy อย่างเคร่งครัด

   4.2 สร้างมาตรฐานประเมินที่เป็นกลางและตรวจสอบได้ (Standardization & Accountability): กำหนดเกณฑ์การพิจารณารายงานและการสอบใบอนุญาตที่เป็นมาตรฐานทางวิชาการ ปราศจากอคติส่วนบุคคล และมีระบบร้องเรียนผลการประเมินที่เป็นอิสระ

   4.3 ส่งเสริมการกระจายอำนาจที่แท้จริง (Strengthening Decentralization): พัฒนาศักยภาพของคณะกรรมการระดับจังหวัดให้มีความพร้อมอย่างยั่งยืน แทนการดึงอำนาจกลับส่วนกลาง

   4.4 การบังคับใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียม (Equal Enforcement): บังคับใช้มาตรการทางกฎหมายและโทษของการไม่ส่งรายงาน Monitoring Report อย่างเท่าเทียมกันทั้งโครงการภาคเอกชนและหน่วยงานภาครัฐ