เมื่อกติกายุติวาระผู้นำกลายเป็นบททดสอบว่าอำนาจอยู่ที่ใคร

* รูปภาพใช้เพื่อประกอบเนื้อหาเท่านั้น อาจไม่ใช่ภาพเหตุการณ์จริงหรือภาพจริงจากเรื่องในบทความ ขอบคุณภาพประกอบจาก https://graphic.in.th

เก้าอี้ประธานาธิบดีดูเป็นตำแหน่งของคนคนหนึ่ง แต่ในระบอบประชาธิปไตย มันควรเป็นเก้าอี้ที่กติกายึดคืนได้เสมอ การแก้กฎหมายหรือรัฐธรรมนูญเพื่อกำหนดให้ผู้นำพ้นวาระ จึงไม่ได้มีความหมายแค่ว่าใครต้องออกจากตำแหน่งก่อนหรือหลังวันหนึ่งเท่านั้น มันกำลังตอบคำถามใหญ่กว่านั้นว่า ใครคุมอำนาจสูงสุดกันแน่ ระหว่างตัวผู้นำ พรรคฝ่ายค้าน รัฐสภา ศาล หรือประชาชน

วาระดำรงตำแหน่งคือเบรกที่ถูกติดตั้งไว้กับอำนาจฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะประเทศที่ประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้งคน ควบคุมงบประมาณ กำหนดนโยบาย และสร้างเครือข่ายทางการเมืองได้กว้าง ยิ่งอยู่ในตำแหน่งนาน ความได้เปรียบจากตำแหน่งเดิมก็ยิ่งสะสม การกำหนดวันสิ้นสุดจึงช่วยทำให้การแข่งขันรอบถัดไปไม่เริ่มจากจุดที่เอียงเกินไป

ไม่ใช่ทุกการแก้กติกาจะเป็นการถ่วงดุล

จุดสำคัญอยู่ที่วิธีแก้ หากกติกาใหม่ผ่านการพิจารณาหลายชั้น มีเสียงข้างมากพิเศษ เปิดให้สังคมถกเถียง มีศาลหรือองค์กรอิสระตรวจสอบ และไม่ออกแบบมาเพื่อเล่นงานคนเดียว การยุติวาระอาจเป็นการยืนยันหลักว่าไม่มีใครอยู่เหนือรัฐธรรมนูญ

แต่ถ้าฝ่ายการเมืองที่ครองเสียงข้างมากแก้กติกาอย่างเร่งรีบ เพื่อตัดวาระฝ่ายตรงข้ามโดยตรง หรือเปลี่ยนเงื่อนไขเฉพาะกิจจนคนในอำนาจเลือกได้ว่าใครอยู่ต่อและใครต้องไป ภาพนั้นจะกลับด้านทันที กฎหมายยังดูเหมือนเดินหน้า แต่สมดุลอำนาจอาจกำลังถอยหลัง เพราะเสียงข้างมากใช้กติกาเป็นเครื่องมือแทนที่จะยอมอยู่ใต้กติกา

นี่คือเหตุผลที่นักกฎหมายรัฐธรรมนูญมักมองทั้ง เนื้อหา และ กระบวนการ พร้อมกัน เนื้อหาอาจฟังดูดี เช่น จำกัดวาระ ป้องกันการผูกขาดอำนาจ หรือคืนความเชื่อมั่นต่อสถาบันการเมือง แต่กระบวนการต้องเปิดพื้นที่ให้คนที่เห็นต่างตรวจสอบได้จริง มิฉะนั้นคำว่า “ปฏิรูป” อาจเหลือเพียงฉลากของการรวบอำนาจ

ประชาชนไม่ได้มีบทบาทแค่วันเลือกตั้ง

การเลือกตั้งทำให้ประชาชนมอบอำนาจ แต่การแก้กติกาวาระคือเรื่องที่กำหนดว่าประชาชนจะเอาอำนาจนั้นคืนหรือส่งต่ออย่างไร ในบางประเทศจึงกำหนดให้การแก้รัฐธรรมนูญต้องผ่านรัฐสภาหลายวาระ ต้องได้รับความเห็นชอบจากหน่วยการเมืองหลายระดับ หรือให้ประชาชนลงประชามติ เพราะเรื่องนี้กระทบสนามแข่งขันในอนาคต ไม่ใช่แค่ผลแพ้ชนะของรัฐบาลชุดปัจจุบัน

อย่างไรก็ดี ประชามติไม่ได้ทำให้ทุกอย่างชอบธรรมโดยอัตโนมัติ หากข้อมูลถูกควบคุม ฝ่ายคัดค้านหาเสียงไม่ได้อย่างเป็นธรรม หรือผู้มีอำนาจเดิมใช้ทรัพยากรของรัฐโน้มน้าวประชาชน การหย่อนบัตรก็อาจเป็นเพียงขั้นตอนที่ดูเป็นประชาธิปไตย ขณะที่ทางเลือกจริงถูกบีบให้แคบลงไปแล้ว

สิ่งที่ควรถามเมื่อมีการตัดหรือยืดวาระ

• กติกาใหม่ใช้กับทุกคนในอนาคต หรือเจาะจงคนที่กำลังอยู่ในตำแหน่ง

• ผู้เสนอแก้กฎหมายได้ประโยชน์โดยตรงจากผลของมันหรือไม่

• ฝ่ายค้าน สื่อ ศาล และประชาชนมีเวลาตรวจสอบเพียงพอหรือเปล่า

• หลังผู้นำพ้นตำแหน่งแล้ว หน่วยงานรัฐยังทำงานต่อได้อย่างเป็นปกติหรือไม่

คำตอบเหล่านี้บอกได้มากกว่าถ้อยคำในร่างกฎหมาย เพราะหัวใจของประชาธิปไตยไม่ใช่แค่ทำให้ผู้นำคนหนึ่งไปหรืออยู่ต่อ แต่คือทำให้ตำแหน่งนั้นไม่กลายเป็นทรัพย์สินของใครคนใดคนหนึ่ง

สถาบันที่แข็งแรงต้องเดินต่อได้ แม้คนที่นั่งเก้าอี้จะเปลี่ยนไป

ดังนั้น การแก้กฎหมายเพื่อยุติวาระประธานาธิบดีอาจเป็นสัญญาณของการถ่วงดุลที่เข้มแข็งได้ ถ้ามันทำให้อำนาจกลับมาอยู่ในมือกติกาและประชาชน แต่หากการแก้นั้นเลือกใช้กับศัตรูทางการเมือง หรือถูกผลักผ่านโดยไร้การตรวจสอบ มันก็อาจเปิดช่องให้ผู้มีอำนาจชุดใหม่ทำแบบเดียวกันในวันหน้าได้เช่นกัน